출산장려정책의 효과성에 대한 연구*

A Study on the effectiveness of the Childbirth Promotion Policy: A Case of Uiryeong-Gun, Gyeongsangnam-do

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  • ABSTRACT

    본 연구는 비수도권 농촌지역인 경상남도 의령군 주민을 대상으로 중앙정부와 지방정부가 제공하고 있는 출산장려정책의 효과성을 분석한다. 출산장려를 위한 정책적 노력이 상당 기간 지속되었음에도 불구하고 개선되지 않는 출산율을 감안한다면 정책수단의 효과성이 의심된다. 이 연구는 중앙정부와 지방정부가 제공하는 출산장려정책을 임신․출산지원, 신생아의료지원, 보육비용지원, 일․가정양립지원으로 구분한 뒤 유형별 신뢰도와 출산결정의 관계를 살펴보았다. 보육비용지원과 일․가정양립정책의 신뢰도가 높은 것으로 나타났다. 이는 여성의 사회진출과 맞벌이 가정 증가와 우리 사회의 높은 보육비용을 반영한 것이다. 중앙정부과 지방정부 간의 신뢰도에서는 사용 및 지원 관련 제약이 적은 지방정부 프로그램이 상대적으로 높은 것으로 나타났다. 출산결정에 대한 정책변수의 영향요인을 분석한 결과 지방정부의 보육비용지원정책만이 출산결정에 영향을 주고 다른 정책에 대해 높은 신뢰를 보이지만 출산결정에는 큰 영향을 주지 못하는 것으로 나타났다. 특히 출산 및 육아 환경을 개선시키기 위한 정책적 노력들은 큰 영향을 주지 못하는 것으로 나타나고 있다.


    This study takes a quantitative analysis on the effectiveness of childbirth promotion policies provided by both central and local governments, with a case of Uiryeong-Gun, Gyeongsangnam-do. Despite a longstanding effort to boost birth rate, stagnant is the birthrate in Korea and a serious doubt is placed on its effectiveness. This study categorizes the policies into four: pregnancy-childbirth, medicaid to newborns, assistance to child care cost, and work-life compatibility programs. Among those four, work-life compatibility programs and assistance to child care cost appeals most to the program recepients, reflecting on the high child care cost in Korea and the incread social participation of females. Programs by local governments are more receptive than by central governments because of the traits of local government programs which provide more flexibility in its uses. Regression analysis on the policy effectiveness shows that assistance to child care cost by local governments be the only variables with statistical significance. The other types of programs, while showing a high degree of satisfaction, turn out to be insignificant in leading to decisions to have children. Programs to improve child care environment seems to be ineffective in turning childbirth around.

  • KEYWORD

    출산장려정책 , 저출산 , 출산결정 , 정책효과성

  • I. 서 론

    우리나라의 저출산 현상은 다른 국가에서 유래를 찾아보기 힘들 정도로 빠르게 진행되고 있다. 저출산은 신규노동력 공급의 감소, 적은 수의 생산가능인구가 다수의 고령인구를 부양해야하는 사회적 부담의 증가 등 사회적 비용을 증가시키고 경제발전에 저해하고 있다. 이러한 문제의 인식은 국가 전반에 관심을 높이면서 저출산으로 인한 국가적 문제를 극복하기 위한 저출산·고령화위원회와 같은 조직과 제도적 장치들이 마련되었고 관련 예산 역시 지속적으로 확대되어가고 있다.

    저출산은 고령화 문제와 맞물려 심각한 사회문제 및 정책과제가 자리 잡아왔다. 2000년대 들어서면서 출산율을 높이기 위해 정부는 정책적으로 더 많이 노력하였다. 1990년대 출산억제정책의 폐지와 인구자질 및 복지증진과 같은 간접적 노력을 뛰어넘어, 임신출산양육 및 교육의 사회적 책임을 강조하는 저출산·고령화사회기본법을 제정하고 결혼, 임신, 출산을 지원하고, 영유아의 보육 및 교육까지 지원하는 다양하고 적극적인 정책프로그램들을 소개하기 시작했다. 지방자치단체들 역시 지역인구증진책의 일환으로서 출산장려 프로그램을 도입하였다. 더욱이 우리나라에서 출산율의 저하는 도시화와 연관되어 비수도권 및 농어촌지역의 인구문제와 직결되고 있다. 특히 청장년층 남녀가 도시로 이주하는 지역에서는 고령화와 함께 인구감소의 문제가 더욱 심각해져 중앙정부의 출산장려정책 이상의 다양한 정책적 혜택을 제공하여 왔다.

    출산장려를 위한 정책적 노력이 상당 기간 지속되었음에도 불구하고 정책의 효과에 대해서는 많은 의문이 제기되고 있다. 산아제한정책이 중단되고 적극적인 출산장려정책이 소개된 이후에도 합계출산율은 2000년 1.47명, 2005년 1.08명으로 까지 낮아졌고, 2007년 1.26명, 2009년 1.15명으로 약간 높아지긴 하였지만 매우 짧은 시간에 세계 최저수준의 초저출산사회로 진입하였다. 2007년 일본 1.26명, 미국 2.05명, 영국 1.80명 등 OECD국가들의 합계출산율과 비교했을 때도 우리나라의 합계출산율은 매우 낮은 상태이다.

    개선되지 않는 출산율을 감안한다면 정책수단의 효과성이 의심되며, 이에 대한 다양한 연구들이 진행되고 있다. 이 연구는 비수도권 농촌지역인 경상남도 의령군 주민을 대상으로 중앙정부와 지방정부가 제공하고 있는 출산장려정책의 효과성을 분석한다. 중앙정부와 지방자치단체가 제공하는 프로그램들이 너무나 다양하기 때문에 이를 기능별로 구분하여, 유형별 정책프로그램의 신뢰도에 대한 조사를 바탕으로 연구대상들이 가진 출산에 대한 인식을 분석한다. 이를 위해 주민들의 사회·경제적 및 인구학적 특성에 따른 유형별 프로그램에 대한 신뢰도를 분석하고, 이를 바탕으로 주민들의 출산에 대한 인식과 비교 분석한다. 아울러 회귀분석을 통해 출산장려정책에 대한 인식이 지역주민들의 출산결정에 미치는 영향, 즉 출산장려정책의 효과성을 분석하고자 한다.

    II. 이론적 배경 및 선행연구 검토

       1. 저출산 사회에서 출산장려정책

    1) 출산장려정책의 개념 및 의의

    출산정책은 출산율 저하를 억제하고 나아가 출산율을 증가시키기 위해 출산 및 양육에 도움이 되는 혜택을 제공하는 정책을 의미한다. 이러한 의미에서 출산장려정책은 부모들의 자녀양육에 대한 부담을 덜고 임신출산양육에 관한 사회적 책임을 강조하여 부모들의 출산 및 양육에 대한 인식을 바꿈으로서 출산을 결정하도록 유도하고, 즉 이들의 출산의지를 높이는데 있다.

    1960년대 6.0명 이상의 높은 합계출산률을 기록했던 우리나라는 강력한 산아제한 정책을 통해 1983년 2.1명, 1988년 1.6명까지 감소시켰다. 이러한 출산률의 급격한 감소로 출산정책이 억제에서 장려로 방향전환을 불가피하게 만들었다(김훈 외, 2011). 급격하게 낮아진 출산율은 노동생산성의 감소, 노령인구 증가로 인한 복지부담의 증가 및 사회보험의 재정악화 등 국가적으로 심각한 문제를 일으킬 것이라는 분석 하에 1996년 20년 이상 지속되어오던 출산억제정책을 폐지하고, 가족생애주기별 평생관리체계 구축, 모자보건 및 건강관리사업 강화, 인공임신중절 감소, 출생성비 불균형 시정 등 출산을 간접적으로 장려하는 신인구정책을 전개하였다. 신인구정책은 저출산의 유지, 사망력 개선, 출생 성비의 균형, 인공 임신중절 방지, 남녀평등 및 여권 신장, 균형 잡힌 인구분포의 조성, 가족 보건 및 복지 강화 등을 담고 있다.

    신인구정책이 출산에 대한 간접적인 장려라면 2000년대의 출산정책은 적극적인 출산장려 노력을 강조하고 있다. 저출산 문제가 심각해지면서 그 종류 역시 다양해지고 있고, 이를 반영하듯 상이한 특성을 가진 많은 수의 출산장려 프로그램이 소개되고 있다. 출산장려정책은 결혼, 임신, 출산에 대한 다양한 형태의 지원은 물론 신생아의 보호 및 영유아의 보육 및 교육까지 지원하고 있다. 특히 정상적 부부는 물론 다문화 및 미숙아 가정까지 수혜를 받을 수 있도록 다양한 형태의 지원을 제공하고 있다 (최문숙,2007).

    30여개 이상의 다양한 중앙과 지방정부의 출산장려프로그램들은 특성에 따라 다양하게 구분되고 있다. 장지연(2005)은 출산장려정책을 일가족양립정책, 보육정책, 휴가정책, 노동시간 정책, 조세정책, 및 보육비용지원정책으로 구분하고 있다. 신효영·방은령(2009)은 보육비, 교육비 및 양육비의 경제지원 정책과 보육서비스, 교육정책 및 사회분위기 조성을 포함하는 사회환경개선 정책으로 구분하고 있다. 정책에 대한 다양한 유형화는 혜택이 제공하는 범위, 영향력 및 특성 등이 중복되기 때문에 다양한 프로그램들을 소수의 기준을 사용해 광범위하고 배타적인 기준을 제공하는 데는 어려움이 있다(신효영 외, 2009).

    2) 중앙정부의 출산장려 프로그램

    1960년대 산아제한 정책에서 출발한 우리나라의 출산정책은 1990년대 출산률이 저하되자 기존의 산아제한정책을 철폐하고 신인구정책을 거쳐 적극적인 출산장려정책을 도입하기 시작했다. 계속해 낮아지는 출산률을 높이기 위하여 2005년에는 저출산고령화사회기본법을 제정하고 임신, 출산, 양육 및 교육의 사회적 책임을 강조하기 시작했다.

    중앙정부 차원에서 출산장려정책은 출산과 양육에 유리한 환경을 조성할 목적으로, 출산양육에 대한 사회적 책임을 강화하기 위해 자녀 양육 가정의 경제적 사회적 부담 경감, 다양하고 질 높은 육아지원 인프라 확충, 임신출산에 대한 지원확대, 가족친화적이고 양성평등적인 사회문화를 조성하기 위하여 일과 가정의 양립환경조성, 학교 및 사회교육 강화, 가족생활 문화 조건을 강조하고 있다. 나아가 건전한 미래세대를 육성하기위해 아동청소년의 안전한 성장환경 조성, 아동청소년의 건전한 성장을 위한 사회적 지원시스템 확립하기 위해 노력한다(보건복지부, 2006).

    2011년을 기준으로 중앙정부의 출산장려 프로그램은 20여개 이상으로 출산가능 가구의 다양한 욕구를 충족시키기 위해 제공되고 있다. 아래의 <표 1>은 중앙정부에서 제공하는 출산장려 프로그램을 정리한 것으로, 이 논문에서는 분야별로 구분하여 임신·출산지원, 신생아 의료지원, 보육비용지원, 일·가정 양립지원 정책으로 구분하여 정리하였다.

    3) 지방정부의 출산장려정책

    지방자치단체 역시 지역의 산업기반, 인구기반을 유지하기 위한 방법으로서 출산장려를 강력하게 추진하고 있다. 지방자치단체들의 출산장려정책은 저출산으로 인한 인구 감소에 대응하기 위한 인구증가정책의 일환으로 출산장려에 많은 관심을 가져왔다(이시원 외, 2004). 중앙정부와 달리 지역의 인구규모는 지방자치단체의 활동에 더 큰 영향을 미친다. 인구감소로 인한 정치적 대표성의 상실, 중앙정부의 교부금 지원 감소 등으로 인한 경제적 손실, 지역경제의 활성화에 미치는 영향 등으로 인해 지방자치단체들의 인구에 대한 관심은 더 높은 현실이다. 이런 이유에서 대부분의 지방자치단체들이 출산장려를 위한 다양한 정책적 혜택을 제공하고 있다.

    지방자치단체에서 인구증가시책의 일환으로 가장 많이 사용되는 혜택은 출산지원금(또는 출산장려금)을 지원하는 현금혜택이다(보건복지부, 2011). 2000년 경상남도 산청군에서 처음 실시된 출산축하금제도는 이후 농어촌은 물론 도시 지역에서도 널리 사용되고 있다. 현금 형태의 지원은 양육지원비, 보육비, 의료비 등 다양하고 광범위한 형태로 지원 범위가 확대되어 가고 있다.

    지방자치단체들이 지원하는 출산장려프로그램의 한 예로, 이 연구의 대상지역이 되는 경상남도 및 의령군이 제공하는 출산장려 프로그램에 대해 정리·소개한다. 경상남도 및 산하 기초자치단체들과 협력하여 다양한 출산장려정책을 제공하고 있다. 셋째이상 출생아 출산시 한 가정당 20만원의 출산장려금을 지급하고 있고, 범사회적 출산 친화분위기 조성을 위해 다자녀 가정에 경제적 혜택을 주는 경남i-다누리카드 발급제도를 시행하고 있다. 경남i-다누리카드는 경남에 거주하는 3자녀이상 가정이 발급대상이며 카드소지자에게 교육기관, 의료기관, 금융기관, 공공문화시설 등 약정된 할인혜택을 지원한다. 그리고 산부인과 병원이 없는 농어촌지역 임산부들을 대상으로 찾아가는 산부인과 차량을 운영하고 있다. 의사, 간호사, 임상 병리사 등 5명으로 구성된 이동 산전 진찰반이 월 2-3회씩 농어촌지역을 방문하여 임산부에게 필요한 표준 산전관리 검사항목을 정기적으로 검사해 준다.

    기초자치단체는 출산장려금과 함께 양육수당, 의료비 지원 등을 지원하고 있다. 금액의 차이는 있지만 대부분의 시군들이 출산장려금을 지급하고 있다. 경상남도의 18개 시·군들 중에서 김해시를 제외한 17개 시·군에서 출산장려금을 지급하고 있고, 진주, 사천, 의령, 산청, 고성, 하동, 함양군의 7개 시·군에서는 출생아 건강보험료까지 함께 지원하고 있다. 또한 김해, 창녕, 고성, 하동, 함양, 거창, 합천군에서는 출산축하금을 상품권으로 지급하고 있다. 창원, 김해, 의령, 창녕, 하동, 남해, 거창, 함양, 합천군 등 9개 시·군에서 양육수당을 지급하고 있고, 그밖에도 창녕군에서는 태아기형 검사비, 의령·고성·남해·거창군에서는 신생아 무료예방접종, 하동군은 임산부 기형아 검사비, 합천군은 학습비 등을 지원하고 있다. 아래의 <표 2>는 지방자치단체가 제공하는 출산장려 프로그램의 한 예로서, 이 논문의 연구대상인 의령군 주민들이 경상남도와 의령군에서 받고 있는 출산장려 프로그램을 유형별로 정리한 것이다.

       2. 출산결정에 영향을 미치는 요인들

    저출산 현상이 심각해지면서 출산과 관련된 연구들이 진행되어 왔다. 관련 연구들은 출산률의 변화에 대한 관찰과 함께 출산의지(또는 출산결정)에 영향을 미치는 요인들에 관한 연구들이 주를 이루고 있다(신효영·방은영, 2008; 주효진 외, 2010; 안윤숙·이상호, 2010; 윤성호, 2010; 윤성호, 2012). 이들은 연구들은 출산동기를 저하시키는 요인으로 사회·경제적 측면, 개인가치관의 측면, 그리고 정책적 측면에 초점을 맞추고 있다.

    최근 출산율 저하를 여성의 역할변화, 여성 및 가족에 대한 사회적 지원 부족과 출산·양육 등에 소요되는 경제적 비용에 크게 기인한다고 보고 있다(오재록 외, 2012). 배새봄(2011)은 가사노동이 여성에게 편중된 사회분위기를 저출산의 원인으로 설명하고 있다. 산업화와 함께 맞벌이 가족이 늘어났지만 가사노동에 대한 부담은 여성에게 지속적으로 편중된 사회분위기를 출산기피 현상의 원인으로 보고 있다. 특히 가사 및 육아활동의 책임을 여성에게 주로 지우는 전통적인 성역할관은 출산율에 부정적인 영향을 미치고 있다.

    이연주·김재일(2009)은 출산율 저하의 원인을 미혼 남녀의 결혼연령 상승, 혼인감소, 이혼 증가와 같은 사회적 분위기에서 찾고 있다. 특히 여성들의 사회적 지위 및 역할의 변화, 결혼 및 자녀에 대한 가치관의 변화와 함께 경제적 부담이 출산을 기피하게 만드는 중요한 요인이 된다고 설명하고 있다. 구체적으로 여성의 경제활동참여율의 증가와 이에 따른 일과 가정생활을 동시에 유지함에 있어 겪게 되는 어려움, 자녀양육비의 증가 역시 출산동기에 큰 영향을 미치는 것으로 나타나고 있다.

    신효영·방은령(2009)은 경제적 여건 및 사회적 지원의 부족이 개인으로 하여금 결혼과 출산에 대해 부정적 인식을 갖게 하여 출산률을 저하시켰다고 지적하고 있다. 이들의 연구에 따르면 많은 가임기 여성들이 결혼과 출산 자체는 긍정적인 의견을 가지고 있지만, 경제력 부족은 이들로 하여금 결혼과 출산에 대한 부정적인 의견을 형성하여 결혼과 출산을 지연 또는 기피하도록 만든다고 하고 있다.

    출산장려정책이 개인의 출산의지 및 결정에 영향을 주는 지에 대해서도 꾸준한 연구가 있어 왔다. 출산장려정책의 종류가 다양해지면서 정책의 종류별로 더 효과적인 정책을 찾는데 초점을 맞추어 왔다. 이들 연구들은 출산결정은 단순히 출산을 지원하는 것에서 벗어나 출산으로 인해 여성을 포함한 그 배우자들이 겪는 사회적, 경제적 어려움을 해소할 것을 강조하고 있다.

    이인숙(2005)은 출산을 인구학적, 사회경제적, 가치관적 요인이 복합적으로 작용하는 행위로 이해였다. 따라서 단편적인 인구정책으로는 출산률 향상을 기대하기 어렵고, 사회복지적 측면에서 출산과 양육의 부담을 덜 수 있는 환경을 조성하는 노력이 선행되어야 한다고 지적하면서, 이를 위해서는 인구정책, 여성정책, 가족정책, 보육정책, 교육정책, 고용정책 등이 통합된 형태로 이루어지는 인구복지정책의 개발이 전제되어야 한다고 제시했다.

    한영숙(2009)은 미혼 남·여에 대한 설문조사를 통해 일가정이 양립할 수 있는 사회적 여건 마련을 강조하였다. 향후 출산장려정책의 방향에 대해 현대사회는 맞벌이에 대한 인식이 보편적이므로 산전·산후 출산휴가제도와 더불어 육아수당 및 육아휴직을 사용할 수 있고, 출산 후에도 자녀를 보육시설에 안정적으로 맡길 수 있는 직장보육시설의 확대를 강조하였다. 이연주·김재일(2009)은 설문조사를 통해 다수의 출산가능한 여성들은 일과 가정의 양립지원정책과 영유아 양육비 지원정책을 출산장려정책 중 가장 효과적일 것이라고 응답하였다.

    권형례(2009)의 연구 역시 남성이 여성보다 결혼관과 자녀 계획에 있어 긍정적이었고, 연령이 높을수록, 전문직일수록 결혼관과 자녀 계획에 있어서 보다 긍정적으로 나타났다. 그러나 출산장려정책에 대한 성별 요구도는 여성이 남성보다 높게 나타나, 출산 및 양육에 대한 책임이 여성에게 더 많이 부담되는 것을 알 수 있다. 결혼과 출산을 장려하기 위해서는 기존 연구와 마찬가지로 직장보육시설, 육아수당제도, 산전·후 출산휴가제도 등의 요구가 높아 보육 및 양육에 대한 지원정책이 선호되고 있음을 알 수 있다.

    노원·문상호(2010)는 출산가능한 여성들에 대한 설문을 통해 출산장려정책 대부분이 저출산 문제 해결에 도움이 주지 못할 것이라 보고하였다. 단 다양한 출산장려프로그램들 중 아이돌보미 서비스, 직장보육시설 운영 및 지원, 산전·후 출산휴가제도, 육아 휴직제도 등 육아와 직접적으로 관련돼 부모의 양육 부담을 덜어줄 수 있는 프로그램들이 그나마 효과를 거둘 수 있다는 의견을 제시하였다.

    지방자치단체는 중앙정부와는 달리 경제적 지원을 주로 사용하고 있다. 신효영·방은령(2008)은 충청남도 시·군정부의 출산장려 프로그램들을 조사한 결과 경제적 지원을 제공하는 가장 부분을 차지하고 있지만, 경제적 지원은 출산율에 긍정적 영향을 주지 않는다고 지적하고 있다. 석호원(2011)은 2005년부터 2009년까지 서울시의 25개 자치구의 출산장려금, 합계출산율 및 연령별 출산율의 관계를 분석을 통해 출산장려금 정책은 출산율 전반에 아무런 영향을 주지 못 한 반면 자녀양육비용, 사교육비 절감정책, 일가정 양립가능성 제고, 육아시설의 확충 등이 20대와 30대의 출산율에 긍정적 영향을 미친다고 하였다.

    III. 연구대상 및 연구방법

       1. 연구모형 및 변수 선정

    1) 연구모형

    본 연구는 지금까지 수행된 출산장려정책 프로그램들이 가임가능한 여성 및 그 배우자들의 출산을 결정하는 원인이 되었는지를 관찰한다. 이를 위해서 본 연구는 사회경제적 요인, 인구특성적 요인들이 통제된 가운데 주요 관심사인 정책적 요인이 개인의 출산수용도, 즉 출산수용도에 미치는 영향을 살펴본다.

    출산과 관련된 연구들은 출산율 저하의 원인을 사회적 여건과 경제적 어려움에 두고 있다. 여성의 사회적 역할 확대됨에도 불구하고 양육 및 가사부담은 여전히 여성들의 몫으로 남아있기 때문에 출산 이후 양육을 할 수 있는 사회적 여건이 부족한 실정이다. 특히 출산 및 양육을 지원하는 직장이나 국가의 지원이 부족한 실정에서 일·가정 양립지원, 보육지원 등이 출산가정의 높은 지지를 받고 있다. 이와 함께 증가하는 보육, 양육비용 및 교육비용 등 경제적 부담이 출산에 영향을 주는 요인으로 작용하지만, 출산장려금과 같은 경제적 지원은 출산에 큰 영향을 미치지 않는다고 나타나고 있다.

    2) 변수 선정

    (1) 종속변수: 출산결정

    중앙과 지방정부의 출산장려정책이 정책대상자 각 개인의 출산결정에 미치는 영향을 알아보기 위하여, 이 연구에서는 설문응답자의 출산에 관련된 태도에 대해 물어 보았다. 설문을 통해 현재 또는 미래의 출산에 대한 태도를 물어봄으로서 출산에 대한 직접적인 태도를 조사하였다.

    출산에 관한 의견은 리커트 5-점 척도를 사용하여 측정하였다. 즉 1점일 경우 매우 부정적에서 5점의 매우 긍정적으로 측정되었다. 이는 출산을 결정할 수 있는 사람들의 의도로서, 독립변수들의 영향으로 인해 연구대상자들이 출산에 대한 어떤 의견을 갖게 되었는지를 나타내고 있다. 따라서 현재 또는 미래의 출산과 관련한 자신의 태도가 얼마나 긍정적인지 또는 부정적인지에 대한 인식을 나타내는 지표로서 사용하였다.

    (2) 독립변수: 정책적 요인

    이 논문에서는 중앙정부와 지방정부가 제공하는 출산장려프로그램이 출산/양육에 도움을 줄 것이라는 개인의 신뢰, 즉 인식을 조사하였다. 즉 개별 출산장려 프로그램이 출산결정권에 영향을 가진 개인들의 출산결정에 긍정적인 영향을 주는 지에 대해 측정하기 위하여 리커트 5-점척도를 사용하였다.

    출산의지에 영향을 주는 독립변수는 전의 문헌검토에서 제시한 것과 같이 4개의 유형으로 구분 하였다. 출산장려를 위해 정부가 제공하는 프로그램의 수가 30개 이상이기 때문에 이 연구에서는 프로그램의 영향을 체계적으로 조사하기 위하여 중앙정부와 지방정부가 제공하는 정책프로그램들을 그 특성에 따라 보육비용지원정책, 보육지원정책, 임신·출산지원 정책, 및 일·가정 양립지원정책으로 분류하여 조사하였다.

    (3) 통제변수: 인구 및 사회·경제적 요인

    독립변수인 정책변수 외에 개인의 출산결정에 영향을 미치는 요인으로서 인구특성 및 사회경제적 변수들이 조사되었다. 인구 특성적 요인은 개인의 인구학적 요인과 함께 출산·육아와 관련된 가족적 요인이 포함되어 있다. 여기에는 성별, 결혼 여부 및 기간, 연령, 출산 등에 대한 가족적 지원 등이 사용되었다. 이 외에도 사회·경제적 요인을 측정하기 위한 변수에는 소득수준, 교육수준, 직업 등을 조사하였다. 이 연구에서 특이할만한 점은 출산 및 육아와 관련된 대부분의 논문이 여성만을 대상으로 해왔다. 비록 기존 연구에는 많이 다뤄지지 않았지만, 이 연구에서는 출산결정이 더 이상 여성에 의해서만 이뤄지는 것이 아닌 부부가 함께 하는 공동의 결정이란 점을 중시하며, 성별을 출산에 영향을 미치는 변수로 착안하여 통제변수로 투입하였다.

       2. 독립변수 유형화에 대한 요인분석

    이 연구는 선행연구 검토를 통해 출산장려 프로그램을 보육비용지원, 임신·출산지원, 신생아의료지원, 일·가정양립지원의 4개 유형으로 구분 하였다. 정책의 유형화는 출산장려를 위해 중앙정부와 지방정부가 제공하는 프로그램의 수가 30개 이상이고, 또 유사한 서비스를 제공하는 프로그램들이 존재하기 때문에 프로그램의 내용분석을 통해 정리하였다. 이 연구는 유형화의 타당도를 조사하기 위하여 유형화의 내적일관성 분석을 실시하였다. 출산가정이 받을 수 있는 모든 프로그램을 정부 수준(중앙과 지방정부) 및 기능별로 구분한 아래의 <표 4>에서 각 집단 별 내적 일관성계수들은 모두 0.78이상으로, 프로그램의 수준별·기능별 분류에는 이상이 없는 것으로 나타났다.

       3. 표본측정과 조사대상자의 특성

    이 연구는 경상남도 의령군에 거주하고 있는 기혼 남여 278명의 설문을 통해 이들의 출산에 대한 의견과 출산장려프로그램에 대한 신뢰도 및 출산에 대한 의견을 조사하였다. 이 연구에서 수행한 설문조사는 기혼으로서 출산에 대한 결정권을 가진 남녀를 대상으로 실시되었다. 비도시권에 위치한 전형적인 농업 및 축산업 중심지역이기에 응답자의 60%가 35세 이상으로 연령대가 높게 형성되었다.

    IV. 출산장려정책의 신뢰도 및 출산결정에 미치는 영향

       1. 출산장려정책의 신뢰도 분석

    출산장려 프로그램에 대한 유형별 신뢰도를 보면 중앙정부의 일가정 양립지원정책에 대한 신뢰도가 4.17로 가장 높은 것으로 나타났고, 지방정부에서 제공하는 보육비용지원정책 역시 3.90으로 매우 높은 신뢰도를 보였다. 이 외에도 지방정부의 임신출산지원정책 3.70, 중앙정부의 보육비용지원 3.62, 중앙정부의 보육지원 3.49의 순으로 신뢰도를 나타냈고, 마지막으로 중앙정부의 임신출산지원 정책이 3.12로 가장 낮은 신뢰도를 보였다.

    의령군과 중앙정부가 중복적으로 제공하는 임신출산지원정책(중앙: 3.12, 지방: 3.70)과 보육비용지원정책(중앙: 3.62, 지방: 3.90)에서는 의령군의 정책이 중앙정부의 정책보다 높은 것으로 나타났다. 설문과정에서 혜택 제공자가 중앙/지방정부인지를 설문자들에게 공개하지 않았던 점을 반영한다면 지방정부에서 제공하는 프로그램에 대한 신뢰도가 더 높은 것으로 나타났다. 예를 들어 중앙정부의 보육비용지원정책은 세제감면혜택이나 특정계층(다문화, 미숙아, 다자녀 가정)에 대해 주어지는데 비해 지방정부의 보육비용지원프로그램들은 출산장려금이나 건강보험료와 같이 주민들에게 직접적으로 제공되는 차이를 가지고 있다. 또한 장려금의 사용에 있어서 중앙정부와 달리 사용 등에 제약 조건이 부여되지 않는다.

    정책유형별 신뢰도를 성별로 구분하면 임신출산지원과 신생아 의료지원을 제외한 다른 프로그램에서 중앙과 지방정부의 프로그램에 대해 비슷한 수준을 나타내고 있다. <표 7>은 성별 신뢰도를 정리한 것이다. 중앙정부가 제공하는 임신출산지원정책과 신생아 의료지원 및 지방정부가 제공하는 임신출산지원정책은 유의수준 0.01에서 여성의 신뢰도가 남성보다 월등히 높다. 이에 대한 다양한 해석이 있을 수 있지만, 임신과 출산은 여성이 전적으로 겪는 변화이고, 신생아 의료 역시 전통적으로 여성에 의해 수행된 일이기 때문에 남성의 역할이 제한적이기 때문에 발생한 것으로 볼 수 있다. 이에 비해 보육비용 및 일·가정 양립은 그 혜택이 남성과 여성 모두에게 적용되고 체감할 수 있기에 비슷한 수준의 신뢰도를 보이고 있다.

    연령별 정책유형별 신뢰도에 대한 비교에서는 각 연령별로 통계적 유의성을 가진 만큼 큰 차이를 보이지는 않았지만, 연령별 필요와 특성에 따라 정책 신뢰도에 대한 차이를 노이고 있다. <표 8>은 연령별 신뢰도를 정리한 것이다. 임신·출산지원 프로그램의 경우 결혼연령이 높아짐에 따라 미혼이 많은 25-30세 연령군과 임신과 출산을 완료한 40세 이상에서는 중앙과 지방정부 모두 신뢰도가 상대적으로 낮게 나타났다. 이러한 추세, 즉 30대의 신뢰도가 20대와 40대보다 높게 나타나는 것은 모든 정책유형에서 존재한다. 즉 25-30세 집단보다는 출산 및 육아의 부담이 높은 30대에서 각종 출산장려정책에 대한 신뢰도/필요성을 높게 인식하고 있는 것으로 나타났다. 그러나 출산/육아의 부담에서 벗어나기 시작하는 40대에 들어서면서는 임신출산, 보육보다는 보육비용지원이나 일가정 양립지원 정책에 대한 신뢰도가 높아짐을 알 수 있다.

    정책유형에 대한 맞벌이 가정과 외벌이 가정의 신뢰도를 비교하면 맞벌이 가정이 외벌이 가정에 비해 전반적으로 높은 신뢰도를 보이고 있다. 이 중 가장 큰 차이를 보이는 유형은 중앙정부의 일·가정양립지원 정책으로 95%신뢰수준에서 통계적으로 유의미한 차이가 있는 것으로 나타났다. 맞벌이 부부의 경우 일·가정양립지원 정책에 대해 4.27이란 높은 수준의 신뢰도를 부여하고 있다.

    소득구간별로 신뢰도를 비교했을 경우 중앙정부의 보육비용지원정책이 유의수준 0.01에서, 중앙정부의 보육지원정책과 지방정부의 임신출산지원정책이 유의수준 0.05에서 통계적으로 유의미한 차이를 보이는 것으로 나타났다. 특이한 사항은 보육비용지원정책은 물론 모든 유형의 정책에서 150만원 미만의 저소득 계층에서 가장 낮은 신뢰도를 보인 점은 경제적 부담으로 인해 어떤 정책적 지원도 이들의 출산 및 양육 환경을 개선시킬 수 없다는 점은 나타낸다고 볼 수 있다. 저소득 계층의 출산기피 현상은 중앙정부의 임신출산정책 및 보육정책에 대해 매우 낮은 신뢰도를 나타내고 있다는 점에서 어떠한 지원도 이들이 가진 출산/보육에 대한 경제적 부담을 줄일 수 없다고 생각하는 것으로 볼 수 있다. 소득에 따른 분류는 출산장려정책 자체가 출산과 육아의 부담을 완화하기 보다는 높은 소득과 연관되었을 때 신뢰도가 높아짐을 알 수 있다.

    정책 신뢰도를 학력별로 구분할 때 중앙정부의 임신출산지원정책과 신생아 의료지원정책이 신뢰수준 0.01에서 통계적으로 유의미한 차이를 보이고 있다. 중졸이하(2명)와 대학원 이상(10명)의 응답자 수가 적었다는 점을 반영하더라도 대졸 이상 고학력자의 신뢰도가 낮다는 점은 정책의 효과성 및 활용도에 대해 부정적 의견을 반영하고 있다. 이러한 추세는 다른 유형의 정책에서도 동일한 추세를 보이고 있다. 즉 학력이 높을수록 출산장려정책에 대한 신뢰도가 낮고, 이는 정책에 대한 낮은 의존도로 이어질 수 있다.

       2. 출산장려정책의 효과성 분석

    유형별 정책들이 인구학적 및 사회경제적 변수들을 통제한 상황에서 출산결정에 미치는 영향을 살펴보기 위하여 다중회귀분석을 실시하였다. <표 12>는 회귀분석의 결과를 정리한 것이다.

    회귀분석을 실시하기 전에 모형의 기본가정인 다중공선성의 존재를 확인하기 위하여 분산팽창계수(VIF)를 사용하였다. 분산팽창계수(VIF)는 회귀계수의 표준오차나 분산이 다중공선성에 의해 과대평가된 정도를 나타내는 지표로 대개 10이상이 되는 변수는 다중공선성을 의심해야 한다. 적용된 모형에서 중앙정부의 임신출산지원정책, 보육정책, 보육비용지원정책의 분산팽창계수가 4.5, 4.4, 4.2로 약간 높아 보이지만 모든 변수들의 계수가 5이하에 분포되어 있기 때문에 모형에서 다중공선성은 크게 문제되지 않을 것으로 판단되었다.

    이 연구의 회귀분석 모형이 가진 설명력은 42.1%이다. 회귀모형의 유의성을 살펴보기 위한 F값은 2.782로, 유의확률 0.006으로 신뢰구간 99%에서도 통계적으로 유의미한 것으로 나타났다. 분석결과는 95%신뢰구간에서 지방정부의 보육비용지원정책만이 개인의 출산결정에 통계적으로 유의미한 영향을 나타내는 것으로 나타났다.

    독립변수의 개별적 유의성과 영향에서는 4개 영역(중앙정부의 정책, 지방정부의 정책, 인구특성적 요인, 사회경제적 요인)의 12개 독립변수들 중 지방정부에서 제공하는 보육비용지원정책만이 B값은 0.692로 나타났으며, 95%신뢰구간에서 통계적 유의성을 가진 것으로 나타났다. 이러한 분석결과는 정부가 제공하는 다양한 유형의 정책들이 출산결정권을 가진 사람들에게 영향을 미치지 못하는 것으로 나타나고 있다. 즉 정부가 일·가정 양립정책을 펼칠 경우 개별 정책에 대한 신뢰도는 높을 수 있지만, 정책이 일궈내는 결과가 일과 가정이 양립할 수 있는 사회적 여건을 만들 수 있다고 신뢰하지 않는다고 생각할 수 있다. 또한 정부의 임신․출산 지원 및 신생아 의료지원정책 역시 이들의 출산 환경이나 육아 환경을 전반적으로 개선시키지 못할 것으로 생각하고 있다.

    통계적으로 유의미하지 않은 변수들 중 주목할 만한 내용은 중앙정부와 지방정부의 보육비용지원정책이 출산결정에 미치는 영향이다. 비록 통계적으로 유의미하지는 않지만 중앙정부의 보육비용지원정책의 B값이 -0.369이다. 이는 중앙정부 보육비용지원정책의 신뢰도가 높음에도 불구하고 출산결정에는 부정적 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이는 지방정부의 보육비용지원정책이 정(+)의 관계를 나타낸 것과 반대의 결과를 보이고 것으로 중앙정부와 지방정부 보육비용지원정책의 특성을 반영한 것이라 생각된다. 지방정부의 보육비용지원정책들중 신뢰도가 높은 출산장려금, 양육수당은 위로금 형태로 큰 제약조건 없이 현금을 직접 제공하는 방식을 취하고 있는데 반해, 중앙정부의 보육비용지원정책은 보육비 지원, 맞벌이부부 보육료, 수업료, 전기요금 등 모든 프로그램들이 현금을 지원받기 위해서는 보육, 수업, 전기 등 사용에 제한이 가해지는 프로그램이다. 즉 정부가 출산결정자들에게 보육비용지원을 할 때 사용 용도가 양육, 보육 등으로 제한이 된다면 출산결정에 미치는 영향은 미미하거나 부정적이라고 추론할 수 있다. 이러한 결과는 보육비용지원방식에 대한 중앙정부와 지방정부 프로그램의 차이가 만들어낸 결과는 출산장려정책을 설계하는데 또 다른 의문을 제기한다. 제한된 자원을 여러 분야에 사용해야 하는 정책결정자의 입장에서 얼마나 높은 수준의 제한 없는 보육비용지원을 할 수 있을 것인지 또 제공수준과 이로 인해 발생할 수 있는 도덕적 해이(moral hazard) 등에 대한 논의 또한 필요하다.

    V. 함의 및 결론

    출산장려정책이란 자녀를 가질 의사가 있음에도 불구하고 개인적 여건상 출산을 포기하는 사람들에게 출산을 장려하기 위하여 정부가 출산과 양육에 도움을 주는 혜택을 제공하는 프로그램들의 집합이다. 중앙정부는 물론 지방정부 역시 국가와 지역의 경쟁력을 높이기 위한 기반으로서 출산의 중요성을 강조하면서 효과성 높은 출산장려정책 프로그램을 개발하고 시행하기 위하여 있다.

    분석결과를 정리하면, 첫째, 정책 프로그램의 유형별 신뢰도에서는 일·가정양립정책과 보육비용지원 정책의 신뢰도가 높았다. 일·가정양립정책은 여성의 사회진출 및 맞벌이 증가에 따른 것으로 이해된다. 보육비용지원 역시 대부분 높은 수준의 신뢰도를 나타내고 있는데, 이는 우리 사회의 높은 보육비용 수준을 반영한 것이다. 특히 임신-출산지원 프로그램들에 대해 상대적으로 저조한 수준의 믿음을 보인다는 것은 우리 사회의 높은 육아비용을 반영한다고 생각할 수 있다.

    둘째, 지방정부의 출산장려 정책 역시 보육비용지원이 높은 신뢰도를 기록하였다. 구체적으로 출산장려금과 영유아 양육수당의 높은 신뢰도를 나타내고 있는 사실 또한 우리 사회의 높은 육아 및 양육비용을 반영한다고 할 수 있다.

    셋째, 출산결정에 대한 정책변수의 영향요인 분석결과 지방정부의 보육비용지원정책만이 출산결정에 영향을 주는 것으로 분석되었다. 다른 유형의 정책들은 높은 신뢰를 보이지만 출산결정에는 큰 영향을 주지 못하는 것으로 나타났다. 출산장려금과 유아 양육비 지원 등 출산·양육과 관련된 직접 지원만이 유의미한 관계를 나타냈다는 것은 출산 및 육아 환경개선 및 의료비 부담 지원에 대해 출산가정들이 크게 필요성을 공감하지 못 하고 있다.

    넷째, 출산 및 육아 환경을 개선시키기 위한 정책적 노력들은 큰 영향을 주지 못하는 것으로 나타나고 있다. 이는 신효영·방은령(2008)의 지방자치단체 출산장려정책을 분석한 연구에서 출산장려정책이 출산율에 의미 있는 영향을 주지 않는 것으로 나타난 결과와 같은 맥락으로 이해할 수 있다. 출산율 감소는 오랜 기간 동안 복합적 요인에 의해 일어난 사회구조적인 문제이기 때문에 단순히 접근해서는 출산율 향상에 기여하기 힘든 것으로 판단된다. 이런 맥락에서 출산지원정책은 출산율 제고 자체를 목표로 하는 것보다는 가족 친화적으로 접근해야 할 필요가 있다는 점에 관심을 기울일 필요가 있다(조병구 외, 2007). 부모가 자녀를 양육하면서도 노동시장활동을 활발히 할 수 있는 환경을 만들어 출산율 증가가 부수적으로 수반될 수 있도록 하는 정책이 더 필요하고 또 효과적일 수 있다. 즉 효과적인 출산장려정책이 되려면 출산여성이 육아문제로 직장생활에 지장을 느끼지 않도록 직장보육시설 설치 등 보육지원을 확대하고, 육아휴직 기간 동안 대체인력을 지원하는 등 장기적인 관점에서 출산과 육아에 적절한 출산환경을 조성할 수 있는 정부정책이 먼저 수립되어야 할 것이다.

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  • [<표 1>] 중앙정부의 출산장려 프로그램
    중앙정부의 출산장려 프로그램
  • [<표 2>] 지방정부(경남 의령군)의 출산장려 프로그램
    지방정부(경남 의령군)의 출산장려 프로그램
  • [<그림 1>] 연구 모형
    연구 모형
  • [<표 4>] 유형별 출산장려정책의 내적일관성
    유형별 출산장려정책의 내적일관성
  • [<표 5>] 설문응답자의 특성
    설문응답자의 특성
  • [<표 6>] 정책프로그램 유형별 신뢰도
    정책프로그램 유형별 신뢰도
  • [<표 7>] 성별별 정책프로그램 신뢰도 비교
    성별별 정책프로그램 신뢰도 비교
  • [<표 8>] 연령별 정책프로그램별 신뢰도 비교
    연령별 정책프로그램별 신뢰도 비교
  • [<표 9>] 가정형태별 정책프로그램 신뢰도 비교
    가정형태별 정책프로그램 신뢰도 비교
  • [<표 10>] 소득별 정책프로그램 신뢰도
    소득별 정책프로그램 신뢰도
  • [<표 11>] 학력별 정책프로그램 신뢰도
    학력별 정책프로그램 신뢰도
  • [<표 12>] 다중회귀분석 결과
    다중회귀분석 결과