대구, 오사카, 가오슝 주민의 지방정치에 대한 유용성 인지 비교*

A Comparative Study on the Perceived Usefulness of Local Politics in Daegu, Osaka and Kaohsiung

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  • ABSTRACT

    This study investigates how Daegu, Osaka and Kaohsiung residents perceive the usefulness of local politics and what factors are associated with this perception by using survey data. The usefulness of local politics means residents’ recognition about the relationship between local politics and their daily life. The research result shows that the perceived usefulness of Osaka and Kauhsiung residents is higher than that of Daegu residents. And the local election factor has the greatest impact on the perceived usefulness of local politics. Among the sub-factors of local elections, the interest in local elections and internal election efficacy have a strong influence. But the influence of the local council factor is not significant or smaller than that of a local election factor. In other words, residents’ internal factors have a more powerful influence than the extrinsic factors on the perceived usefulness of local politics. These results suggest that it is necessary to do the behavioral study of residents as well as to make an effort for improvement of local political system.

  • KEYWORD

    지방정치 유용성 , 정당지지 , 정치정보 , 지방의회 , 지방선거

  • Ⅰ. 서 론

    본 연구는 한국 대구, 일본 오사카, 대만 가오슝 주민을 대상으로 실시한 설문조사 자료 분석을 이용해 세 지역 주민의 ‘지방정치에 대한 유용성’ 인지 정도를 비교하고, 지방정치에 대한 유용성 인지에 영향을 미치는 요인을 확인하고자 한다. 본 연구에서 사용하는 지방정치 유용성 인지는 주민이 느끼는 지방정치의 필요성 혹은 가치를 의미한다. 이는 지방정치가 자신의 일상적인 삶과 밀접한 관계를 가지고 있으며, 자신의 일상생활에 영향을 미친다고 느끼는 정도를 의미하는 것으로 지방정치 참여의 본질적인 영향 요인이라고 생각한다.

    지방정치의 가치는 주민의 참여에 있다. 그러나 우리나라 지방정치가 당면한 커다란 문제는 참여 수준이 낮다는 것이다. 지방정치과정에 다양한 주민의 참여 통로를 제도화하고 있음에도 불구하고 실질적인 주민 참여는 기대에 미치지 못하고 있다. 이러한 현상이 비단 한국만의 문제는 아닐 것이다. 그러나 지방정치 선진국과 비교할 때 근본적인 차이가 있는 것으로 보인다. 지방정치 선진국은 지방자치 혹은 지방분권에 대한 오랜 역사적 배경을 가지고, 구성원들의 요구에 의해 지방정치 제도가 발전해오고 있다. 그러나 한국의 경우 선진국에 비해 지방정치의 역사가 짧을 뿐 아니라, 정치적 논리에 의해 외부로부터 지방정치 제도가 도입되는 과정을 겪었다. 이로 인해 주민들은 자신의 삶과 지방정치의 긴밀한 관련성을 깊이 인지하지 못하고 있으며, 이는 지속적인 제도 개혁이 성과를 거두지 못하는 현상으로 이어졌다고 본다. 따라서 지방정치 발전을 위해서는 주민이 지방정치의 유용성에 대해 어떻게 인지하고 있는지에 대한 조사와 함께 지방정치 유용성 인지에 영향을 미치는 요인에 대한 연구가 선행되어야 할 것이다.

    지방정치 유용성 인지 연구는 다음과 같은 의의를 가진다.

    먼저 지방정치 유용성 인지 연구의 필요성을 제시하는 의미를 가진다. 지방자치는 지역문제에 대한 주민의 자기결정을 의미한다. 즉 지역의 일상사를 결정하고 집행하는 것이 지방자치의 원래 목적이다. 따라서 성공적인 지방자치는 주민이 지방정치과정에 관심을 갖고 적극적으로 참여할 때 가능하다. 즉, 주민은 직•간접적으로 지방정부의 구성과 활동에 참여하여 지방정부를 통제하고 주민의 의사에 따른 지방정치를 실현해야 한다(천성권, 2006). 이러한 역할을 수행하기 위해서는 우선적으로 지방정치와 자신의 삶이 밀접한 관계에 있다는 것을 인지하는 것이 선행되어야 한다. 그런 의미에서 지방정치 유용성 인지는 지방정치 발전을 가늠하는 잣대로 기능할 수 있다. 그럼에도 불구하고 지방정치 연구에서 지방정치 유용성에 대한 연구는 많지 않은 실정이다. 주민의 지방정치에 대한 유용성 인지정도가 높을 때 지방정치의 가장 본질적인 목적인 풀뿌리 민주주의 실현이 가능하다는 점을 고려한다면 지방정치 유용성 인지에 대한 본격적인 연구가 요구된다.

    본 연구의 또 다른 의의는 지방정치 유용성 인지의 비교연구가 지방정치 제도개선의 효과를 평가하고 새로운 제도를 마련하는데 기여할 수 있다는 것이다. 그동안 지방정치 발전을 위해 다양한 지방정치제도의 개선들이 이루어졌다. 대표적으로 지방의회의 경쟁력 확보를 위한 의회구조와 지원제도, 지방선거에서의 선거경쟁을 확보하고 지역주의적 투표행태 문제를 해결하기 위한 선거제도의 개선, 주민참여제도의 도입 등이 있다. 그러나 이러한 제도개선 노력의 결과는 기대에 미치지 못하는 것으로 평가되고 있으며, 그 주요한 원인은 주민의 지방정치에 대한 무관심에서 찾고 있다. 제도개혁 성패의 가장 중요한 요소는 지방정치에 대한 주민의식이기 때문이다. 따라서 지방정치 유용성 비교연구는 이러한 노력을 평가하고 보다 성공적인 지방정치 실현을 위한 대안을 모색하는데 기여할 것으로 기대한다. 특히 위계적 회귀분석을 통해 지방정치 유용성 인지에 영향을 미치는 요인들의 영향력을 비교하는 것은 향후 지방정치제도 개선의 우선순위를 선정하는데 자료로 활용될 수 있을 것이다.

    마지막으로 지방정치 유용성 인지 연구는 주민참여 연구의 토대연구로서의 의미를 가진다. 기존의 지방정치 연구에서 주민참여 연구는 양적인 면에서 연구의 양이 절대적으로 적다. 뿐만 아니라 내용면에 있어서는 당위론적 논의나 특정 주민참여 제도의 실태를 확인하는 수준에 그쳤다. 그러나 실질적인 지방정치가 이루어지기 위해서는 주민참여에 대한 연구가 보다 활발히 이루어져야 할 필요가 있다. 그리고 지방정치 유용성 인지는 그러한 주민참여 연구의 기초연구라고 볼 수 있다.

    특히 대만과 일본 등 지방정치 선진국과의 비교연구는 한국의 지방정치 제도 개선에 시사하는 바가 크다. 세 나라는 지리적으로 가까운 위치에 있으며 문화적으로 상당한 공통성을 가진다. 지방자치의 제도적 운용에 있어서는 중앙과 지방이 수직적인 관계에 있으며, 지방의 중앙에 대한 종속이 유지된다는 것이 공통적인 특징이다. 그러나 다른 한편으로 주민의 지방자치에 대한 참여와 인식에 있어서 차이가 있다. 한국에 비해 대만과 일본 주민은 지방정치에 대해 적극적인 것으로 평가된다. 그것은 대만과 일본이 한국에 비해 오랫동안 지방자치 제도를 실험하고 개선해 왔기 때문이라고 판단된다. 세 나라는 2차 세계대전 이후 지방자치제도가 도입되었다. 그러나 일본과 대만은 지속적으로 지방자치가 실시된데 반해 한국은 중도에 중단되었다가 1990년대에 들어 다시 부활하게 되면서 대만과 일본에 비해 지방자치 발전이 늦은 측면이 있다. 따라서 세 나라의 비교는 한국의 지방정치 발전과 지방자치 제도 개선에 시사점을 제공할 수 있다.

    이에 본 연구에서는 세 나라의 주요도시 가운데 대구, 가오슝, 오사카 주민을 대상으로 지방정치에 대한 주민의식 조사를 실시하였다. 조사 대상 도시로 대구, 오사카, 가오슝을 선정한 이유는 대구가 한국의 지방도시 가운데 지방정치에 대한 주민참여가 가장 낮은 도시의 하나로 평가되기 때문이다. 따라서 대구의 지방정치 연구는 한국의 지방정치 발전에 기여하는 바가 클 것으로 기대한다. 그리고 대구와 비교연구를 위해 도시의 규모와 특성을 고려하여 오사카와 가오슝을 선정하였다.

    이들 세 도시의 자료를 이용하여 세 도시 주민의 지방정치 유용성 인지 정도와 함께 지방정치 유용성 인지에 영향을 미치는 영향요인을 확인하고자 한다.

    Ⅱ. 이론적 논의

    본 연구에서 사용하는 지방정치 유용성 인지의 의미는 앞서 밝힌 바와 같이 지방정치와 주민의 일상사의 관계에 대한 인식을 의미한다. 지방정치 유용성 인지에 대한 연구는 지방정치가 주민의 일상생활의 문제를 해결하는 생활정치의 의미가 강하며, 주민이 지방정치에 대해 자신의 일상적인 삶과 밀접한 연관성이 있다고 인식 할 때 지방정치에 관심을 갖고 적극적으로 참여할 수 있다는 가정에서 출발한다. 유사한 기존연구로는 ‘지방자치 효능감’, ‘지방정부 효능감’ 등이 있다. 그러나 기존의 연구에서 지방자치 혹은 지방정부 효능감은 지방정부의 권한에 대한 주민의 인식을 의미하거나(신두철, 2010: 65), 지방정부의 정치적 의사결정에 대한 주민의 영향력 행사, 혹은 정부의 대응을 의미한다(주용학 외, 2010: 289).

    신두철(2010)은 지방선거에 대한 유권자의 무관심과 낮은 투표참여의 원인은 낮은 지방자치 효능감 때문일 수 있다고 설명한다. 즉 지방정부의 권한이 대수롭지 않다고 생각하여 지방선거의 결과에 대한 의미를 부여하지 않기 때문이라는 것이다. 이는 지역의 일상사를 결정하고 집행하는 것이 지방정치의 원래 목적임에도 불구하고, 지방선거에서 지방의 이슈가 표출되지 못하는 현실을 지적한 것이다. 주용학(2010)은 지방정부 효능감을 “지방정부에 영향을 미치려는 자신의 노력에 지방정부가 대응적일 것이라는 주관적 느낌”, “지방자치를 이해하고 지방자치과정에 영향을 미칠 수 있다는 주관적 느낌”, “지방정부 일선 공무원들이 자신의 요구에 대응적일 것이라는 주관적 느낌”, “지방정부의 대(對)주민 행정업무에 자신의 요구가 영향을 미칠 수 있다는 주관적 느낌” 등으로 측정하였다. 이는 지방정부 영역에 대한 정치적 효능감을 의미하는 것이다.

    이러한 기존의 연구는 주민들이 지방정치의 유용성을 상당한 수준으로 인지하고 있다는 것을 전제하고 있다. 즉 지방정치가 주민의 일상사와 밀접한 관련을 맺고 있음을 주민들이 인식하고 있다는 전제하에 지방정부의 대응능력 혹은 태도에 연구의 초점이 맞추어진 것이다. 그러나 지방자치의 역사가 오래되지 않은 점과 중앙의 지방에 대한 통제가 강한 현실을 고려할 때, 주민들이 지방정치가 자신의 삶에 미치는 영향에 대해 어떻게 평가하고 있는지는 확인해 볼 필요가 있다. 나아가 다른 국가와의 비교를 통해 주민의 지방정치 유용성 인지 정도를 객관적으로 평가할 수 있을 것이다.

    지방정치 유용성 인지에 영향을 미칠 것으로 기대되는 요인은 크게 네 개의 영역으로 구분할 수 있다. 이것은 기존의 지방정치 연구 분야이며, 기존의 연구에서 정치참여에 영향을 미치는 요인으로 알려진 것이다.

    첫째는 정당 요인이다. 주민의 정당일체감 혹은 정당 지지가 지방정치 유용성 인지에 영향을 미칠 것으로 예상된다. 유권자가 어떤 정당에 대하여 상당기간 동안 내면적인 애착심 또는 귀속의식을 가지는 것을 의미하는 정당일체감은 유권자의 정치참여를 확대하는 대표적인 변수로 알려져 있다(Campbell et al., 1954). 이러한 정당일체감의 개념이 한국정치상황에서 적용 가능한지에 대해서 논쟁이 이어지고 있다. 캠벨의 정당일체감 개념은 정당의 역사가 긴 미국에서 여러 세대에 걸쳐 형성된 정체성 개념으로 사회화의 과정을 통해 지속적으로 이어져 왔다. 반면 한국은 정당의 역사가 짧고 이합집산이 빈번한 상황에서 미국식 정당일체감의 적용은 시기상조라는 것이다(Dennis, 1988). 그리고 정당일체감이라는 용어 대신 ‘정당지지’를 사용하기도 한다(조기숙, 2013: 78). 본 연구에서는 정당일체감의 한국적 변형이라고 할 수 있는 ‘정당지지’개념을 사용하고자 한다.

    정당지지의 정치참여에 미치는 영향에 있어서도 완전히 의견일치가 이루어진 것은 아니다. 일반적으로 정당지지 혹은 정당일체감은 정치적 관심과 정치참여에 기여하는 것으로 알려져 있으며, 정당에 대한 일체감이 줄어들고 있는 현실에 대해 우려를 나타내고 있다. 그러나 다른 한편으로는 현대에 있어서 정당일체감이 줄어드는 현상이 유권자의 정치적 관심이 줄어드는 것을 의미하는 것은 아니라는 주장이 있다. 학력이 높아지고 정치정보를 획득하기가 수월해지면서 정당에 의존하지 않더라도 정치적 판단과 해석이 가능해졌기 때문이라는 것이다(강원택, 2012; 박원호, 2012; Dalton 2010). 즉 현대에서 대중들에게 정당의 필요성이 줄어들고 있다는 것이다.

    지방정치과정에서 정당지지의 영향에 대해서도 합의가 이루어지지 않고 있다. 그러나 논쟁의 주요한 근거는 다른 곳에 있다. 지방정치에서 정당지지는 지역주의의 관점에서 접근하는 경향이 강하다. 한국에서 지역주의는 지방정치 발전을 방해하는 핵심적인 요인 가운데 하나로 지목되고 있다. 지역정당에 대한 강하고 지속적인 충성은 지방정치에서 선거경쟁과 지방의회의 지역문제 해결 의지를 약화시키고 있으며, 이는 지방정치의 퇴보로 나타나고 있다. 이러한 현상에 대해 지방정치에서 정당 배제 주장이 제기되기도 한다. 지방선거에서 정당공천제 배제를 주장하는 것이다. 그러나 다른 한편에서는 주민 사이의 상이한 생각과 이해관계를 표출하고 조정하는 것이 정당의 본질적인 역할이며, 지방자치는 정당과 불과분의 관계라는 주장을 한다(박재욱, 2006). 따라서 지방정치에서 정당의 기능을 오히려 강화하는 제도적 모색을 시도한다. 그러나 이러한 지방정치과정에서 정당의 역할에 대한 논의는 규범적인 논쟁의 성격이 강하다. 실제 지방정치에서 정당지지의 영향을 경험적으로 증명한 연구는 많지 않다. 따라서 정당지지가 주민의 지방정치 유용성 인지에 미치는 영향을 확인하는 것은 의미 있는 작업이 될 것이다. 향후 지방정치 제도를 개선하는데 중요한 근거자료가 될 수 있기 때문이다.

    두 번째는 정치정보 변수이다. 많은 학자들은 정치 정보와 지식이 정치적 태도에 미치는 영향을 경험적으로 보여주고 있다(Zaller, 1991; Palfray, 1987; Jacoby, 1995). 이들은 정치정보를 많이 가질수록 정치인이나 정책에 대한 효용 차이를 더 크게 느껴 적극적인 정치참여가 일어난다고 주장한다. 즉 정치정보와 지식이 정치 효능감을 높이고, 정치 효능감이 정치참여의 확대를 이끌어낸다는 것이다.

    기존의 연구에서 밝혀진 정보의 정치적 영향은 유권자가 지방정치의 유용성을 인지하는데 정보가 영향을 미칠 것이라는 기대를 가능하게 한다. 정보가 정치행태나 인지에 영향을 준다는 기존의 연구결과는 정치과정에서 정보의 중요성을 확인해 주고 있다. 그러나 긍정적인 정보의 효과를 활용할 수 있는 제도적 방안을 마련하는데 도움을 주고자 한다면 정치정보의 유형을 보다 구체화하여 제시할 필요가 있다. 예를 들면 정치정보와 정치 참여 관계에 대한 기존의 연구는 선거정보의 효과를 검증하는데 그치고 있다. 이는 정보의 효과를 증명하는 하나의 사례에 지나지 않는다. 정치참여나 정치적 인지에 영향력을 발휘할 것으로 추측할 수 있는 정보는 선거정보 뿐만 아니라 일상적인 정치활동에 대한 정보를 포함한다. 본 연구에서 관심을 가지는 것은 주민의 지방정치 인지에 대한 정치정보의 영향이다. 이때 선거정보의 영향보다는 시정 혹은 의정활동에 대한 정보의 영향이 클 것으로 보인다. 따라서 지방선거정보와 시•의정 정보의 영향을 함께 확인해 볼 필요가 있다.

    정치정보 연구에서 제기되는 또 하나의 문제는 정보를 측정하는 방식이다. 대부분의 정보 연구는 정보를 객관적으로 측정하고자 하였다. 대표적인 정보의 측정방법은 뉴스 이용시간 혹은 정치 지식 정도를 측정하는 것이다. 이는 정치정보를 이용하는 시간이 많으면 정치 상황에 대한 이해도가 높고 정치지식이 많아진다고 전제하고 있다. 따라서 합리적 판단이 가능하다는 것이다. 이에 대해 정치지식이나 뉴스 이용 정도와 같은 객관적 측정보다 정보에 대한 주관적인 평가가 정보의 영향을 평가하는데 더 유용할 수 있다는 견해가 있다(강명구, 2013: 153). 그는 특히 정치지식은 정보 이용의 영향일 수도 있지만, 교육의 효과일 수도 있다고 본다. 즉 정치적 관심도 없고 정치정보 이용 정도가 낮다고 하더라도 정치지식이 높게 나타날 수도 있다는 것이다. 또한 정치적 태도를 결정하는데 있어 정보의 주관적 혹은 감정적 요인이 중요하게 작용할 수 있기 때문에 정보를 주관적으로 측정하는 것이 유용하다고 주장한다. 이와 관련하여 케이드와 그의 동료들(Kaid, Tedesco & Mckinny)은 정치지식에 대한 자신감을 측정하여 그 영향을 분석하였다(Kaid et al., 2007). 그들은 이러한 정치지식에 대한 주관적 평가를 ‘정치정보 효능감’이라고 하였다. 그리고 정치정보 효능감이 정치효능감에 긍정적인 영향을 미치며, 정치정보 효능감은 정보의 이용정도와 상관관계가 있음을 보여주었다(Kaid et al, 2007; Tedesco, 2011). 그러나 정치정보에 대한 기존연구에서 객관적인 정보와 주관적인 정보를 비교한 연구는 드물다. 따라서 본 연구에서는 두 가지의 정보형태가 가지는 정치적 영향력을 비교해 보고자 한다. 즉 객관적 정치정보와 주관적 정치정보가 지방정치 유용성 인지에 미치는 영향력을 확인하고자 한다.

    세 번째는 지방의회 요인이다. 일반적으로 지방의회에 대한 주민평가는 주민의 지방정치 참여에 영향을 미치는 주요한 요인이라고 알려져 있다. 지방의회에 대한 기존의 연구는 주로 지방의회 역량을 강화하는데 관심을 기울였다. 지방정부에 대한 주민 만족도를 높이기 위해서는 지방의회의 역량강화가 필요하다고 판단하기 때문이다. 그리고 지방의회의 역량을 강화시키기 위해 지방의원 보수제도 개선, 지방의회 의정 보좌관제도의 도입, 지역 시민사회와의 연계, 사무기구의 인사권 독립 등 다양한 방안들을 제시하고, 제도 개선의 효과 평가를 시도하였다(전영상 외, 2010; 장갑호 외, 2010). 나아가 지방의회에 대한 주민의 긍정적인 평가가 투표참여를 높이는데 기여한다는 것을 경험적으로 밝힌 바 있다(강명구, 2013). 그러나 지방의회의 기능에 대한 인식과 평가가 주민의 지방정치 참여에 유의미한 영향을 미친다고 할 때, 그러한 결과가 도출되는 매커니즘에 대해서는 설명하지 않고 있다.

    이에 대해 본 연구에서는 주민의 지방의회 활동에 대한 평가가 지방정치 유용성 인지를 높이는데 기여하기 때문이라고 가정한다. 그 근거는 지방자치제도의 도입배경에서 찾는다. 한국을 포함한 대만과 일본에서 지방자치제도가 도입되는 과정은 정도의 차이는 있지만 일정수준의 공통성을 보인다. 그것은 주민자치의 경험으로부터 자생적으로 발전한 것이라기보다 외부에서 지방자치제도가 도입되거나 중앙정부의 입법에 의해 하향적으로 지방정부가 설치되는 과정을 겪었다. 따라서 자율의식에 근거한 주민 주도의 자치가 아닌 중앙정부가 주도하는 ‘하향식 자치’라고 할 수 있다(경인행정학회, 2013). 이러한 지방자치 제도화가 가지는 특성으로 인해 주민이 지방정치에 대한 유용성을 인지하고 지방정치과정을 평가하는 것이 아니라, 그 반대로 지방정치과정을 관찰하고 평가하는 과정을 통해 지방정치의 유용성을 인지할 것이라고 추정한다. 즉 외부에서 이식된 제도운영의 관찰을 통해 지방정치에 대한 주민의식이 함양될 수 있다는 것이다. 같은 맥락에서 지방선거 요인도 지방정치 유용성 인지에 영향을 미칠 것으로 보인다. 지방정치에서 지방선거는 지방정치의 대표자를 선출하는 제도적 장치이며, 지역주민이 정치과정에 참여할 수 있는 공식적인 수단 가운데 가장 대표적인 것이다. 지방정치과정에서 지방선거가 가지는 의의는 주민이 지방정부를 통제하고 견제하며, 주민과 지방정치를 유기적으로 연결시키는 기능을 한다는 것이다. 즉 지방정치과정에 참여하고 있다는 의식을 부여함으로써 주민이 지방정치체제에 일체감 혹은 연대의식을 가질 수 있게 한다(송건섭, 2013).

    이러한 지방선거의 기능은 정치 효능감과 관련된다. 정치 효능감은 주민이 “정치적 변화 혹은 사회적 변화를 이루어내는 것이 가능하며, 한 개인의 정치적 행위가 그러한 정치적 사회적 변화에 영향을 미칠 수 있다는 느낌”을 의미한다(Campbell et al 1954: 187). 그리고 정치 효능감이 높을수록 선거참여 정도가 높다는 것은 많은 경험적 연구를 통해서 밝혀진 바이다. 이렇게 높은 정치 효능감은 보다 적극적인 선거 참여로 이어지고, 선거 참여는 지방정치와 자신의 삶이 깊이 연관되어 있다는 것을 인지하게 할 것이다.

    그러나 기존의 지방선거 연구는 주로 지방선거에서 낮은 투표율을 제고하고, 선거에서 나타나는 지역주의적 투표행태를 개선하기 위한 제도의 개선에 대한 논의와(정준표, 2010: 김용철, 2010: 김욱, 2012) 지방선거에서 투표행태를 조사하고 투표결정에 영향을 미치는 요인을 분석하는 행태연구가 주를 이루고 있다(송건섭 외, 2011: 강명구 외, 2013). 이러한 연구는 주민의 선거참여를 높이기 위한 제도적 방안을 마련하는데 연구의 목적이 있다. 선거참여가 낮을수록 대표성의 불균형이 심화되기 때문에 선거참여율 연구는 무엇보다 중요한 일이라고 할 수 있다. 그러나 투표의 대표성을 높이기 위해서는 단순하게 의무적으로 투표에 참여하는 것이 아니라, 주민이 자신의 이익을 인지하고 그것을 표현하는 적극적인 참여의 형태가 이루어야 한다. 그러기 위해서는 주민이 지방정치와 자신의 삶에 대한 관계를 인지하는 것이 선행되어야 할 것이다. 이에 본 연구에서는 선거에 대한 관심과 효능감 등의 선거요인이 주민의 지방정치 유용성 인지에 미치는 영향을 확인하고자 한다.

    이상에서 제시한 정당지지, 정치정보의 양과 정보에 대한 만족, 지방의회에 대한 평가, 지방선거에 대한 관심과 효능감 등의 변수들이 지방정치 유용성 인지에 어떤 영향을 미치는지 확인하고자 한다. 먼저 각각의 변수들이 오사카, 가오슝, 대구에서 어떻게 나타나는지를 확인하고, 위계적 회귀분석을 이용해 어떤 변수가 지방정치 유용성 인지에 가장 큰 영향력을 가지는지 분석하고자 한다. 이를 통해 대구의 지방정치의 특징을 찾고, 향후 지방정치 발전을 위한 제도적 개선에 함의를 제공할 수 있을 것이다.

    Ⅲ. 연구설계

       1. 자료 및 변수 측정

    본 연구에서 이용하는 세 지역의 설문조사 자료는 2013년 6월(오사카), 2014년 5월(가오슝), 2014년 8월(대구)에서 구조화된 설문지를 이용하여 실시한 것이다.1) 대구는 400개, 오사카와 가오슝은 각 300개의 표본을 추출하였으며, 조사대상의 대표성 높이기 위해 지역, 성별, 연령별 쿼터를 부여하였다. 조사과정에서 쿼터를 맞추기 위해 약간의 추가적인 표본추출이 이루어졌으며 데이터 확인을 통해 최종적으로 분석에 사용된 사례 수는 오사카 312개, 가오슝 307개, 대구 402개, 총 1021개이다. 그리고 <표 1>에 응답자의 특성을 제시하였다.

    <표 2>에는 각 변수의 측정문항을 제시하였다. 종속변수인 지방정치 유용성은 <표 2>에 제시한 바와 같이 주민의 일상생활과 지방정치의 관계에 대한 인식정도를 측정한 설문문항을 이용하였다. 이 질문은 ‘전혀 관계가 없음’부터 ‘매우 밀접한 관계가 있음’까지 5점 척도로 측정하였다.

    독립변수는 앞서 밝힌 바와 같이 네 개의 영역으로 구분하였다.

    먼저 정당지지는 “지지하는 정당이 있습니까?”라는 질문에 대해 ‘강하게 지지하는 정당이 있다’, ‘약하게 지지하는 정당이 있다’와 ‘지지하는 정당이 없다’로 측정하였다.

    종속변수에 영향을 미칠 것으로 추론되는 두 번째 독립변수인 정보변수는 4개의 측정항목으로 구성하였다. 2개는 객관적인 평가를 위한 측정항목이며, 2개는 주관적 평가를 위한 항목이다. 객관적인 평가를 위해 ‘일주일 동안 뉴스 이용 시간’ 측정을 통해 정보이용정도를 측정하였다. 그리고 ‘지방선거 주기’, ‘현 시장 이름’을 적도록 하여 정답과 오답을 확인하고 정치 지식을 측정하였다. 두 항목에 대한 정답은 ‘1’로, 오답은 ‘0’으로 코딩하여 합산하였다. 정치정보에 대한 주관적인 평가를 위해서는 “지난 지방선거에서 지지후보를 선택하는데 정보가 충분하셨습니까?”와 “시정, 의정활동 정보가 충분하다고 생각하십니까?”의 질문으로 선거정보에 대한 충분함과 시•의정 정보에 대한 충분함 정도를 5점 척도로 측정하였다.

    의회변수는 주민의 지방의회 평가항목으로 구성하였다. 지방의회에 대한 일반적 만족도를 평가하는 “해당 시의 지방의회에 대해 얼마나 만족하는가?”의 질문문항과 지방의회의 역할에 대한 평가 문항인 “해당 시의 지방의회가 단체장을 얼마나 잘 견제하는가?” 그리고 지방의회의 주민의사 반영정도를 측정한 “해당 시 지방의회가 주민의 의견을 얼마나 대표하는가?”의 질문문항으로 구성하였다.

    선거변수는 지방선거에 대한 관심정도와 지방선거에 대한 내적 효능감을 측정한 “어떤 후보에게 투표하느냐가 지방의 미래에 얼마나 영향을 미치는가?”의 질문문항과, 외적 효능감을 측정한 “지방선거가 유권자의 의견을 얼마나 반영하는가?”의 질문문항으로 구성하였다. 의회와 선거의 각 구성항목은 각 질문에 대해 5점 척도로 측정하였다.2)

       2. 연구문제 및 분석방법

    <표 2>에서 제시한 변수를 이용하여 확인하고자 하는 연구문제는 다음과 같다.

    연구문제 1. 오사카, 가오슝, 대구 지역의 주민이 지방정치 유용성 인지를 포함한 정치행태는 어떤 차이를 가지는가?

    연구문제 2. 세 지역에서 정당요인, 정치정보요인, 지방의회요인, 선거요인이 지방정치 유용성에 미치는 영향은 어떠한가?

    이러한 연구문제를 분석하기 위해 본 연구에서는 SPSS를 이용하여 평균비교분석(ANOVA)과 위계적 회귀분석을 실시하였다.

    위계적 회귀분석은 여러 개의 독립변수들이 종속변수에 영향을 미칠 때, 종속변수에 영향을 미치는 독립변수의 상대적 영향력의 크기를 비교할 수 있다. 위계적 회귀분석을 위해 영향요인을 단계별로 투입하는데 본 연구에서는 사회경제적 지위(나이, 학력, 소득) 변수, 정당지지 변수, 정치정보 변수, 지방의회 변수, 지방선거 변수 순으 로 변수를 투입하였다. 사회경제적 지위 변수는 정치 관심이나 정치정보 이용 혹은 정치참여 뿐만 아니라 정치 평가 등에 영향을 미치는 변수로 알려져 있어 일차적으로 통제하기 위해서이다. 그리고 정당지지 역시 정치 효능감 뿐만 아니라 정치참여에 영향을 미치는 중요한 요인으로 알려져 있다. 나아가 정당 지지는 정보의 이용정도나 정보에 대한 주관적인 만족에 영향을 미칠 것으로 추정된다. 따라서 두 번째 단계에 정당지지를 투입하고 세 번째 단계에서 정치정보 요인을 투입함으로써 정당지지 요인을 통제하고도 정치정보의 영향력이 있는지 확인하고자 하였다. 네 번째 단계에서는 지방의회 평가변수를 투입하여 앞서 투입한 사회경제적 요인과 정당지지, 정보요인을 통제하고도 의회에 대한 평가가 지방정치 유용성 인지에 영향력을 가지는지 확인하고자 하였다. 마지막으로 선거변수를 투입하였다. 선거요인은 2개의 선거 효능감 측정항목과 지방선거에 대한 관심으로 구성되었다. 그리고 이러한 선거변수는 주민의 지방정치에 대한 유용성 인지에 가장 큰 영향을 미칠 것으로 기대된다. 동시에 선거 효능감은 앞서 투입한 요인들의 영향을 받는 것으로 알려져 있다. 따라서 마지막에 선거변수를 투입함으로써 앞서 투입한 요인들을 통제한 영향력을 확인할 수 있다.

    1)본 연구에서 사용한 설문조사는 경북대학교 SSK 사업단에서 수행한 것이다.  2)본 연구에서 사용한 모든 5점 척도는 1점은 ‘전혀 반영하지 못함’ 혹은 ‘전혀 관심 없음’등의 가장 부정적인 응답이고, 5점은 ‘매우 잘 반영됨’ 혹은 ‘매우 관심이 많음’등의 가장 긍정적인 응답으로 구성하였다.

    Ⅳ. 분석결과

       1. 대구, 오사카, 가오슝 주민의 정치행태 비교

    대구를 비롯한 세 지역 주민의 정치행태를 비교하기 위해 각 변수의 평균비교분석을 실시한 결과를<표 3>에 제시하였다.

    세 지역의 지방정치 유용성 인지에 대한 평균을 비교하면 가오슝의 평균이 3.63로 가장 높았으며, 오사카의 평균은 3.61로 나타났다. 그리고 대구의 평균은 3.08로 가장 낮았다. Scheffe 검증을 이용한 사후검증 결과 오사카와 가오슝의 평균은 유의미한 차이가 없었으며, 대구는 두 지역과 통계적으로 유의미하게 낮게 나타났다. 이를 통해 대구 주민의 지방정치 유용성에 대한 인식이 오사카나 가오슝 주민의 인식보다 낮은 것을 확인할 수 있다.

    지지하는 정당이 있느냐는 질문에 대한 평균은 가오슝의 경우 2.02로 가장 높았으며 오사카와 대구는 각각 1.78, 1.72로 나타났다. 평균비교분석 결과 가오슝은 오사카와 대구에 비해 통계적으로 유의미한 높았으며 대구와 오사카는 유의미한 차이를 확인할 수 없었다. 이 질문에 대한 응답을 지지하는 정당 유무로 재 코딩하여 확인한 결과3) 가오슝 주민의 경우 72.6%가 지지하는 정당이 있다고 응답했으며, 오사카의 경우 65.3%가 지지정당이 있다고 응답했다. 그리고 대구는 54.7%가 지지정당이 있다고 응답해, 가요슝에 비해 지지하는 정당이 있다는 응답이 17.9% 적었다.

    정보변수에 대한 분석결과에서 흥미로운 점을 확인할 수 있었다. 객관적 평가를 위한 측정항목에 대해서는 오사카의 평균이 가장 높았으며, 가오슝의 평균이 가장 낮았다. 그러나 주관적 평가를 위한 측정항목에 대해서는 가오슝이 가장 높게 나타났으며, 대구의 평균이 가장 낮게 나타났다. 즉 객관적인 정보 이용량과 정치지식이 풍부한 것이 정보에 대한 주관적 만족감과 반드시 일치하지는 않는다는 것을 보여준다.

    이것은 케이드(Kaid et al., 2007)의 연구결과와 상반되는 결과이다. 케이드는 미국의 젊은 층의 투표율이 낮은 것은 정치정보와 정치지식의 부족에서 기인한다는 근거를 제시하였다. 나아가 텔레비전 등의 매체를 통해 정치정보를 접하는 것이 정치정보 효능감에 영향을 미친다는 것을 밝혔다(Kaid et al., 2007: 1104-1105). 이때 정치정보 효능감은 본인이 투표에 참여하여 정치적 선택을 하는데 충분한 정보 혹은 지식을 가지고 있다는 자신감을 의미하는 것으로 본 연구에서 정치정보의 주관적 만족감과 유사한 측면이 있다. 정리하자면 정보를 많이 접할수록 정치지식이 많아지고 정보에 대한 만족감이 높았다는 것이다. 그러나 오사카, 가오슝, 대구의 경우 뉴스 이용시간이나 정치지식이 정치정보가 충분하다고 생각하는 것과 유의미한 상관관계를 보여주지 않는다는 것이다. 즉 적어도 세 지역에서는 객관적인 정보이용 정도와 정치지식은 주관적인 정보의 만족감과 상관관계가 없다고 볼 수 있다.

    의회변수의 분석결과를 살펴보면 ‘지방의회 만족’, ‘지방의회의 단체장 견제 정도’에 대한 주민 평가, ‘지방의회의 주민의견 대표 정도’를 묻는 세 문항에 대해 가오슝의 평균이 가장 높고 대구의 평균이 가장 낮았다. 이는 정보의 주관적 만족감과 유사한 경향을 보여준다. 가오슝의 주민들은 오사카나 대구 주민에 비해 지방의회에 대해 통계적으로 유의미하게 긍정적인 평가를 하고 있다. 이러한 경향은 선거요인의 분석결과에서도 나타난다. ‘지방선거의 유권자 의견 반영정도’, ‘지방선거에 대한 관심’, ‘어떤 후보에게 투표하느냐가 지방의 미래에 미치는 영향정도’에 대해 가오슝의 평균이 가장 높고, 대구의 평균이 가장 낮았다.

    가오슝과 오사카 주민의 응답을 비교하면 오사카 주민의 경우 뉴스이용 시간이나 정치지식 수준은 가오슝 주민에 비해 통계적으로 유의미하게 높다. 그리고 지방선거에 대한 관심과 자신의 투표선택이 지방에 미치는 영향에 대해서는 가오슝 주민과 오사카 주민 사이에 유의미한 차이를 나타내지 않고 있다. 그러나 지방정치 정보에 대한 만족, 지방의회에 대한 평가, 지방선거의 유권자 의견 반영에 대한 평가에서는 오사카에 비해 가오슝 주민이 긍정적인 평가를 하고 있다.

    이러한 결과는 두 가지로 해석할 수 있다.

    하나는 정당지지 요인에서 기인하는 것으로 해석할 있다. 일반적으로 정치지식 수준이 높은 사람은 새로운 정보를 획득하는데 적극적이다. 하지만 이들은 정보를 해석하는데 있어서는 비판적이고 분석적이며 이념적인 편파성을 가진다. 이에 반해 정치지식 수준이 낮은 사람은 새로운 정보를 획득하는데 덜 적극적이며 정보를 해석하고 평가하는데 있어 외부에 의지하는 경향이 있다(Taber and Lodge, 2006; Zaller, 1991). 대표적인 방법이 지배적인 여론이나 정당에 대한 지지라고 할 수 있다.

    정당일체감은 정보의 지름길 역할을 한다고 알려져 있다. 정당일체감을 갖는 유권자는 정당일체감에 근거하여 정치정보를 선택적으로 수용하고 조정할 가능성이 크기 때문이다(Converse, 1964). 이때 정당일체감은 유권자가 객관적인 정보를 충분히 획득하도록 하는 것이 아니라, 주관적인 차원에서 정치적 결정을 하는데 충분한 정도의 정보를 획득하게 도와준다. 가오슝과 오사카를 비교할 때, 가오슝 주민의 정치지식과 정보 획득 정도는 오사카 주민에 비해 낮지만 자신이 획득한 정보가 정치적 결정을 하는데 있어 오사카 주민에 비해 충분하다고 판단한다. 즉 이것은 본 연구에서 정당일체감과 유사한 개념으로 사용한 정당지지에 근거한 평가라고 볼 수 있을 것이다. 나아가 정당지지는 지방정치인의 활동에 대해 긍정적인 평가를 할 가능성을 높여준다고 볼 수 있다.

    또 다른 해석은 실질적으로 가오슝의 지방정치가 활발하게 운영되고 있기 때문이라고 볼 수 있다. 지방정치가는 주민의 의견을 잘 반영하려고 노력하고, 주민은 지방정치에 대해 관심을 갖고 참여하는 성숙한 지방정치 발전을 이루고 있기 때문이라고 해석할 수 있다.

    이러한 두 가지 해석에 대한 확인을 위해 상관분석을 실시해 보았다. 가오슝 자료를 대상으로 객관적인 정보, 주관적 정보, 의회변수, 선거변수의 상관관계 분석을 실시하여 아래<표 4>에 제시하였다.4)

    상관관계를 보면 정당 지지는 객관적인 정보의 양, 주관적인 정보의 만족, 의회평가와 상관관계가 낮은 것을 확인할 수 있다. 특히 객관적인 정보의 양은 모든 변수와 상관관계가 낮은 것으로 나타났다. 그러나 주관적인 정보 만족은 의회변수, 선거변수와 유의미한 상관관계가 있는 것을 알 수 있다. 특히 의회변수와는 상관관계가 0.72로 유의수준 0.01에서 상관관계가 높은 것으로 나타났다. 이를 통해 가오슝에서 지방정치정보에 대한 높은 만족과 지방의회에 대한 긍정적인 평가는 정당 지지의 영향이라고 보기에는 무리가 있다. 오히려 가오슝의 지방정치가 다른 지역에 비해 활발하게 이루어지고 있는 것으로 평가할 수 있다.

    나아가 대구에서는 모든 변수의 평균이 가장 낮은 것으로 나타나 세 지역 가운데 지방정치의 발전수준이 가장 낮은 것으로 해석할 수 있다.

       2. 지방정치 유용성 인지에 미치는 영향요인

    세 지역에서 정당요인, 정치정보요인, 지방의회요인, 선거요인이 지방정치 유용성 인지에 미치는 영향은 어떤 특징을 가지는가? 이를 확인하기 위해 위계적 회귀분석을 실시하였다. 분석 결과는 아래<표 5>부터 <표 7>에 제시하였다. 먼저 공차한계는 모두 0.1 이상이며, VIF 값은 모두 10 이하로 나타나 다중공선성의 문제는 없는 것으로 판단된다.

    <표 5>는 오사카의 분석결과이다. 오사카의 경우 1단계 위계인 모델 1에서 결정계수는 .05로 나타나 1단계 위계에 있는 사회경제적 변수가 지방정치 유용성 인지를 설명하는 설명력은 5%인 것으로 확인된다. 사회경제적 변수 가운데 나이가 지방정치 유용성 인지에 유의수준 0.05에서 유의미한 영향을 주는 것으로 나타났다.

    정당지지 변수가 추가된 모델 2에서는 결정계수가 0.107이고 결정계수 변화량은 0.057이다. 결정계수 변화량은 유의수준 0.001에서 유의미한 것으로 나타나 정당지지가 오사카 주민들의 지방정치 유용성 인지에 유의미한 영향을 미치는 것을 알 수 있다.

    모델 2에 정치정보변수를 추가한 모델 3의 결정계수는 0.136이다. 그리고 결정계수 변화량은 0.029이며 유의수준 0.05에서 유의미하지 않은 것으로 나타나 정치정보 변수가 지방정치 유용성 인지에 유의미한 영향을 미치지 않는 것으로 드러났다. 정치정보변수의 하위변수인 정치지식과 뉴스 이용 정도, 선거정보 충분과 시의정정보 충분도 가운데 뉴스 이용 정도만 유의수준 0.05에서 유의미한 것으로 나타났으며, 다른 하위 변수들은 통계적으로 유의미한 영향을 확인할 수 없었다.

    모델 4는 모델 3에 지방의회 변수를 추가시킨 것이다. 지방의회 변수의 하위변수로 지방의회의 주민의견 대표 정도, 지방의회의 단체장 견제 정도와 지방의회 만족도를 추가하였다. 이에 대한 결정계수 변화량은 0.023이며 유의수준 0.05에서 유의미한 영향력을 가지지 않는 것으로 나타났다. 즉 지방의회 변수가 오사카 주민의 지방정치 유용성 인지에 유의미한 영향을 미치지 않는다는 것이다. 지방의회 변수의 하위변수 가운데 지방의회 만족도가 유의수준 0.05에서 유의미한 영향을 미치지만 지방의회의 주민의견 대표정도와 지방의회의 단체장 견제정도에 대한 평가는 유의미한 영향을 확인할 수 없었다.

    모델 4에 지방선거 변수를 추가한 것이 모델 5이다. 모델 5의 결정계수는 0.401이며 결정계수 변화량은 0.242이다. 결정계수 변화량의 유의성 검정결과 유의수준 0.001에서 유의미한 것으로 나타나 다른 변수들에 비해 가장 영향력을 가지는 것으로 확인된다. 지방선거 변수의 하위변수 가운데 지방선거의 유권자 의견 반영정도는 유의수준 0.05에서 유의미한 영향력을 확인할 수 없었으며, 지방선거 관심과 자신의 투표선택과 지방의 미래 변수의 영향은 유의수준 0.001에서 유의미한 것으로 나타났다. 즉 지방선거에 대한 관심이 높고 자신의 투표선택이 지방의 미래에 영향을 미친다고 생각할수록 지방정치의 유용성 인지가 높다고 볼 수 있다. 독립변수 가운데 투표선택과 지방의 미래 변수의 β값이 0.399로 가장 큰 것으로 나타나 오사카 주민의 지방정치 유용성 인지에 가장 큰 영향을 미치며, 다음이 지방선거 관심 변수(β=0.284)인 것으로 나타났다.

    <표 6>은 가오슝의 분석결과이다.

    사회경제적 변수만 포함한 모델 1에서 나이, 학력이 유의수준 0.05에서 유의미한 영향을 가지는 것으로 나타났다. 가오슝의 경우 사회경제적 변수가 주민의 지방정치 유용성 인지에 미치는 영향을 설명하는 설명력은 5.9%이다.

    사회경제적 변수에 정당 지지변수를 추가한 모델 2의 설명력은 11.1%이며 모델 1에 비해 설명력이 5.2% 유의미하게 증가하였다(p<0.001). 이를 통해 오사카 사례와 같이 가오슝의 경우에도 정당지지가 주민의 지방정치 유용성 인지에 영향을 미치는 것을 확인할 수 있다.

    모델 2에 정치정보변수를 추가한 모델 3의 결정계수는 0.169이고 결정계수 변화량은 0.058로 모델 2에 비해 5.8%의 설명력이 유의미하게 증가하였다(p<0.01). 정치정보 변수의 하위변수들 가운데 정치지식, 뉴스이용 정도가 주민의 지방정치 유용성 인지에 유의미하게 영향을 미치는 것을 알 수 있다. 그러나 시정, 의정 활동에 대한 정보 충분과 선거정보 충분은 유의미한 영향력을 확인할 수 없었다.

    모델 3에 지방의회 변수를 추가한 모델 4의 경우 결정계수 변화량은 1%이며 이는 유의수준 0.05에서 유의미하지 않아 오사카와 같이 지방의회에 대한 주민의 평가가 지방정치 유용성 인지에 영향력을 가지지 않는 것을 의미한다. 지방의회 변수의 모든 하위변수가 유의미한 영향을 미치지 않았다.

    모델 4에 지방선거 변수를 추가한 모델 5의 결정계수 변화량은 18.4%이다(p<0.001). 이는 다른 변수들의 결정계수 변화량에 비해 가장 큰 것이다. 따라서 오사카와 마찬가지로 다른 변수에 비해 지방선거 변수가 지방정치 유용성 인지에 가장 큰 영향력을 미치는 것을 알 수 있다. 지방선거 요인의 하위변수 가운데 지방선거 관심과 투표선택과 지방의 미래변수가 유의미한 영향력을 가지는 것으로 나타났다.

    가오슝 주민의 지방정치 유용성 인지에 영향을 미칠 것으로 기대되는 독립변수 가운데 투표선택과 지방의 미래 변수가 가장 큰 영향을 미치고(β =0.412), 두 번째로 지방선거에 대한 관심(β=0.201), 세 번째는 지방의회 만족도(β=0.150)인 것을 확인할 수 있다.

    <표 7>은 대구의 분석결과이다.

    대구의 경우 사회경제적 변수 가운데 학력이 지방정치 유용성 인지에 통계적으로 유의미한 영향력을 가진다. 즉 학력이 높을수록 지방정치가 자신의 생활과 밀접한 관계가 있다고 생각하는 경향이 있다는 것이다. 사회경제적 변수에 정당 지지변수를 추가하였더니 결정계수가 3.8%(p=.000) 증가해 정당을 지지하는 사람들이 그렇지 않은 사람들에 비해 지방정치의 유용성을 높게 평가하고 있음을 알 수 있다.

    모델 2에 정치정보 변수를 추가하면 결정계수가 4.6%가 증가하였다. 이는 유의수준 0.01에서 유의미한 정도로 정보변수가 지방정치 유용성 인지에 영향을 미치는 것으로 보인다. 구체적으로는 정치지식이 많을수록, 그리고 선거정보가 충분하다고 느낄수록 지방정치의 유용성을 높이 평가하는 것으로 나타났다.

    모델 3에 지방의회 변수를 추가하여 회귀시킨 모델 4의 결과는 오사카와 가오슝의 결과와 다소 다르게 나타났다. 오사카와 가오슝의 경우 지방의회 변수를 추가했을 때 결정계수의 변화정도가 유의미하지 않은 것으로 나타났으나 대구의 경우 결정계수의 변화량이 유의수준 0.001에서 유의미하게 나타났다. 그리고 지방의회 변수의 하위변수 가운데 지방의회의 주민의견 대표정도가(β=0.21, p=0.000) 지방정치 유용성 인지에 영향을 미치는 것으로 확인되었다.

    마지막으로 지방선거 변수를 추가한 모델 5의 결정계수는 0.367이며 이는 19.2% 증가한 것이다. 이는 다른 변수들에 비해 가장 큰 결정계수의 변화량으로 오사카나 가오슝과 마찬가지로 지방선거 변수가 지방정치 유용성 인지에 가장 큰 영향력을 가지는 것을 의미한다. 하위변수 가운데 투표선택과 지방의 미래 변수(β=0.336, p=0.000)와 지방선거 관심 변수(β=0.221, p=0.000)가 가장 큰 영향력을 가지는 것을 확인할 수 있다.

       3. 연구결과의 함의

    세 지역 주민의 지방정치 유용성 인지에 대한 분석 결과를 다음과 같이 정리할 수 있다.

    첫째는 정당지지, 정치정보, 지방의회, 지방선거 변수들 가운데 지방선거 변수가 지방정치 유용성 인지에 가장 큰 영향력을 가진다는 사실이다. 더욱 흥미로운 것은 지방선거의 하위변수 가운데 투표선택과 지방의 미래 변수와 지방선거 관심변수가 두드러지게 큰 영향력을 가지는 반면 지방선거의 유권자 의견 반영 정도는 유의미한 영향력을 가지지 않는다는 것이다. 지방선거의 유권자 의견 반영도와 투표선택과 지방의 미래 변수는 정치 효능감이라고 볼 수 있다. 그리고 일반적으로 정치 효능감은 외적 효능감과 내적 효능감으로 구분한다. 외적 효능감은 정치체제가 유권자의 요구에 응답할 것이라는 믿음을 의미하고, 내적 효능감은 자신이 정치적 문제를 이해하거나 정치적 영향력이 있다고 믿는 것을 의미한다(Balch, 1974: 27). 이러한 분류에 따르면 지방선거의 유권자 의견 반영정도는 외적 효능감으로, 투표선택이 지방의 미래에 영향을 미친다는 것은 내적 효능감으로 구분할 수 있다. 그리고 내적 정치 효능감과 지방선거에 대한 관심은 지방정치 유용성 인지에 큰 영향력을 가지지만, 외적 효능감은 유의미한 영향력을 가지지 못한다고 정리할 수 있다. 이는 지방정부의 역할과 같은 외적인 요인보다 주민의 지방정치에 대한 관심이나 자신의 정치적 능력에 대한 믿음과 같은 내적인 요인이 지방정치 유용성 인지에 보다 큰 영향력을 가진다는 것을 의미한다.

    이러한 맥락에서 지방의회 변수가 지방정치 유용성 인지에 큰 영향력을 가지지 못하는 이유도 설명이 된다. 오사카와 가오슝의 경우 지방의회 변수를 추가했을 때 결정계수의 변화량이 유의미하지 않은 이유는 지방의회 변수가 지방의회의 역할에 대한 평가 항목으로 이루어졌기 때문이라고 해석할 수 있다. 즉 지방의회 변수는 외적인 요인이기 때문에 지방정치 유용성 인지에 유의미한 영향을 가지지 않는 것으로 볼 수 있다.

    대구의 경우에서는 오사카, 가오슝과는 달리 의회변수를 투입했을 때 결정계수의 변화량이 유의미한 것으로 나타났다. 하위변수 가운데 지방의회가 주민의견을 많이 대표한다고 생각할수록 지방정치 유용성 인지에 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타나 오사카나 가오슝과 차이를 보였다. 하지만 지방선거 변수를 추가하자 그 영향력이 사라졌다. 이것은 지방의회의 주민의견 대표에 대한 주민의 평가가 지방선거 관심이나 투표의 내적 효능감과 같은 지방 선거요인과 상호작용하기 때문이라고 볼 수 있다. 그 외 지방의회의 단체장 견제에 대한 평가와 지방의회 만족도는 주민의 지방정치 유용성 인지에 유의미한 영향력을 가지지 않는다. 따라서 대구의 사례도 오사카나 가오슝에 비해 정도의 차이는 있지만, 외적인 요인보다 내적인 요인이 지방정치 유용성 인지에 더 큰 영향을 미친다고 해석하는 데는 무리가 없다고 할 수 있다.

    이를 통해 한국에서 지방정치 발전을 위해 지속적인 제도개혁을 시도함에도 불구하고 가시적인 효과가 드러나지 않은 이유를 설명할 수 있을 것이다. 그것은 제도 개혁과 같은 외적인 요인이 주민의 지방정치에 대한 의식 변화에 큰 영향을 미치지 못했기 때문이라고 해석할 수 있다. 그리고 이러한 결과는 지방정치 발전을 위한 제도적 개선노력 못지않게 주민의 행태연구가 병행되어야 하며, 장기적이고 지속적인 접근이 필요함을 시사한다.

    연구결과의 두 번째 의미는 정당 지지가 지방정치 유용성 인지에 영향을 미치는 것이다. 세 지역에서 모두 사회경제적 변수를 통제한 상황에서 정당지지가 유의미한 영향력을 가지는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 지방정치발전에 정당이 긍정적인 역할을 할 수 있음을 확인시켜 주는 것이다. 지방정치의 유용성 인지가 지방정치에 대한 관심과 참여의 전제조건이라고 할 때, 정당지지가 지방정치의 유용성 인지에 유의미한 영향을 미친다는 사실은 지방정치에서 정당의 활성화가 주민의 지방정치에 대한 관심과 참여를 이끌어낼 수 있는 기제로 작동할 수 있다는 것을 의미하기 때문이다.

    한국의 지방정치에서 정당의 영향은 논쟁의 대상이다. 그러한 논쟁은 한국의 지역주의적 정당구조에서 기인한다. 특히 지방정치에서 지역정당에 대한 ‘묻지마 투표’로 특정지역에는 특정정당이 단체장과 의회를 독식하는 현상이 나타난다. 그리고 지방정치인은 정당공천이 곧 당선이기 때문에 지역의 이익을 대변하는 노력을 하지 않고, 주민들은 이들이 자신의 의사를 반영할 것이라는 기대를 하지도 않는다는 것이다. 그러므로 지방정치에서 정당적 요인을 배제해야 한다는 주장이 있다.

    이러한 주장에 대해 다른 한편에서는 오히려 지방정치에 정당정치를 확대할 필요가 있다고 주장한다. 그리고 지방정치의 고질적인 문제로 제기되는 지역주의적 정당구조를 극복하고 정당간의 경쟁구조를 확보하기 위해서 오히려 정당설립을 쉽게 할 수 있도록 정당설립 규정을 완화해야 한다고 주장한다. 자유로운 정당설립으로 지방정치과정에 다양한 형태, 다양한 규모의 정당이 활동할 수 있도록 함으로써 지방정치에 경쟁력을 부여할 수 있다는 주장이다(하세헌 외 2012; 강명구 외 2014; 강원택 2010; 송건섭 외 2014).

    이러한 논쟁에 있어서 지방정치의 유용성 인지에 대한 정당지지의 영향은 지방정치에서 정당 배제 보다는 정당설립의 자유를 부여하여 정당의 기능을 확대해야 한다는 주장을 지지하는 결과라고 할 수 있다. 지방정치과정에서 정당지지의 긍정적인 역할을 인정한다면, 정당의 배제보다는 정당이 가지고 있는 문제를 해결하고 정당의 활성화를 확보하는 방안을 모색하는 것이 지방정치발전을 위한 적극적인 처방이기 때문이다.

    셋째, 대구의 정치정보가 지방정치 유용성 인지에 미치는 영향이 오사카와 가오슝과 다르다는 것이다. 세 지역 가운데 정치정보 변수를 추가했을 때 설명력의 변화가 가장 크게 나타난 곳은 가오슝이었으며 오사카는 통계적으로 유의미한 설명력의 변화가 없었다. 그러나 하위변수를 살펴보면 오사카와 가오슝은 뉴스 이용이 많을수록 지방정치 유용성 인지가 높은 것으로 나타났다. 이에 반해 대구의 경우 뉴스의 이용이 지방정치 유용성 인지에 유의미한 영향을 미치지 않았다. 이것은 대구의 지방정치 발전에 대한 전망이 밝지만은 않다는 것을 의미한다.

    기존의 많은 정치정보 연구는 정치정보를 많이 가질수록 정치 효능감이 높다고 보고하고 있다. 지속적으로 정치정보에 노출되면서 정치적 관심과 정치 효능감이 높아지기 때문이다. 가오슝과 오사카의 사례에서 뉴스 이용의 영향력이 지방선거 변수를 투입하면서 줄어드는 이유도 정치 효능감이나 지방선거 관심이 뉴스 이용과 이러한 관계에 있기 때문이라고 본다. 나아가 앞서 밝힌 바와 같이 지방정치 유용성 인지에 주민의 정치 효능감과 정치적 관심이 큰 영향력을 가진다고 할 때, 뉴스 이용을 통한 정치정보의 획득은 주민의 지방정치 유용성 인지를 높이는데 기여한다고 볼 수 있다.

    그럼에도 불구하고 대구의 경우 뉴스 이용이 지방정치 유용성 인지에 유의미한 영향력을 가지지 않는다는 것은 대구 주민의 정치적 관심과 정치 효능감과 같은 내적 영향력을 높일 수 있는 중요한 기제 가운데 하나가 제대로 작동하지 않는다는 문제점을 노출하는 것이다. 특히 대구 주민이 지방정치정보를 획득하는 경로를 보면 <표 8>에 제시한 바와 같이 TV, 라디오 등의 언론매체 이용이 67.9%, 지역 신문의 이용이 26.1%인 것으로 조사되었다. 그 외 보고회나 홈페이지, 공청회 등의 방식을 통해 정보를 획득하는 비율은 매우 낮았다. 즉 정치정보 획득이 대중매체에 의존하고 있음에도 불구하고 이러한 뉴스의 이용이 지방정치의 유의성 인지에 도움이 되지 못하는 것은 대중매체의 지방정치 정보 제공 방식에 심각한 문제가 있음을 의미한다. 그리고 대구의 정치정보 시스템에 대한 깊은 고려가 필요함을 시사한다. 대중매체가 지방 정치정보를 전달하는 역할을 충분히 수행하지 못한다면, 지방차원에서 지방정치에 대한 정보를 주민과 공유할 수 있는 다양한 제도적 모색을 해야 할 것이다.

    3)‘지지하는 정당이 없다’는 응답은 ‘0으로, ‘약하게 지지하는 정당이 있다’와 ‘강하게 지지하는 정당이 있다’는 응답은 ‘1’로 코딩하였다.  4)각 변수들의 측정항목을 합산하였다. 그리고 이들 변수들의 척도가 다른 점을 고려하여 변수의 Z점수를 계산하여 표준화된 새 변수를 생성하여 상관분석을 실시하였다. 상관계수가 0.4보다 작은 경우 상관관계가 낮고, 0.4~ 0.6는 상관관계가 있다, 0.6이상은 상관관계가 높다고 해석할 수 있다.

    Ⅳ. 결론

    본 연구는 성공적인 지방자치를 이루기 위해서는 지방정치가 자신의 일상적인 삶과 밀접한 관계가 있다는 주민의 인지가 선행되어야 한다고 보고 이를 지방정치의 유용성이라고 개념화하였다. 그리고 일본 오사카, 대만 가오슝과 한국 대구에서 실시한 설문자료를 이용하여 지방정치 유용성 인지에 영향을 미치는 요인은 무엇이며, 어떤 요인이 가장 큰 영향력을 가지는지 확인하였다.

    지방정치 유용성 인지에 영향을 미칠 것으로 기대되는 정당지지, 정치정보, 지방의회, 지방선거 요인을 순서대로 투입하여 위계적 회귀분석을 실시하였다. 분석결과 지방선거 요인이 지방정치 유용성 인지에 가장 큰 영향력을 가지는 것으로 나타났다. 그리고 정당지지는 세 지역에서 모두 지방정치 유용성 인지에 긍정적인 영향력을 가지는 것으로 확인되었다. 그러나 지방의회 요인의 영향력은 오사카와 가오슝에서 유의미하지 않게 나타났다.

    특히 지방선거 요인 가운데 지방선거에 대한 관심과 내적 정치 효능감이 큰 영향력을 가지는 반면 외적 정치 효능감은 유의미한 영향력을 가지지 않는다는 점과 지방의회 활동에 대한 평가로 구성된 지방의회 요인의 영향력이 적거나 없다는 사실을 통해 지방정치 유용성 인지는 주민의 심리적이고 내적인 요인의 영향이 크다는 것을 추론할 수 있다. 이는 지방정치 발전을 위해 제도를 개선하거나 지방정부의 활동에 대한 성과평가를 하는 것만으로는 한계가 있다는 것을 의미한다. 주민의 행태연구를 통해 지방정치에 대한 관심과 정치적 효능감을 높이는 방안 마련이 병행되어야 할 것이다. 또한 주민의 정치의식의 변화는 단기간에 이루어지기는 어렵다는 사실을 인지하고 장기적이고 지속적인 접근이 필요함을 시사한다.

    대구와 다른 지역을 비교하면 주민의 지방정치 유용성 인지 뿐만 아니라 정치정보 이용 및 만족도, 지방의회 평가, 선거에 대한 관심과 효능감 등 모든 비교항목에서 다른 지역보다 낮은 지표를 나타내고 있다. 그 가운데 정보변수의 경우 대구와 다른 지역은 정도의 차이가 아닌 경향의 차이를 나타내고 있어 주의가 요구된다. 구체적으로 뉴스의 이용이 오사카와 가오슝에서는 지방정치의 유용성 인지에 유의미한 영향을 미치는데 반해 대구에서는 그러한 영향을 확인할 수 없다. 이것은 주민의 지방정치에 대한 관심과 정치 효능감을 높이는데 정보의 이용이 긍정적인 영향력을 가진다고 할때, 대구의 경우 지방정치에 대한 의식변화의 여지가 적다는 것을 의미하기 때문이다. 따라서 주민의 참여를 바탕으로 하는 지방자치의 발전을 위해 대구에서 가장 시급하게 해결해야 하는 문제는 지방정치에 대한 정보를 공유하는 시스템을 마련하는 것이다.

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  • [<표 1>] 응답자 특성
    응답자 특성
  • [<표 2>] 변수 측정항목
    변수 측정항목
  • [<표 3>] 평균비교 분석(ANOVA)
    평균비교 분석(ANOVA)
  • [<표 4>] 상관관계
    상관관계
  • [<표 5>] 오사카 위계적 회귀분석
    오사카 위계적 회귀분석
  • [<표 6>] 가오슝 위계적 회귀분석
    가오슝 위계적 회귀분석
  • [<표 7>] 대구 위계적 회귀분석
    대구 위계적 회귀분석
  • [<표 8>] 대구 주민의 정치정보 획득 경로
    대구 주민의 정치정보 획득 경로